[221129] Har vi tappat bort värdet av den offentliga förvaltningen och den offentliga tjänstemannen? I den tilltrasslade logik av privat och offentligt som råder idag är det bra att gå tillbaka till Lennart Lundquist klassiker Demokratins väktare från 1998. Idén och strävan efter det gemensamma goda har ersatts av ett fokus på individens nytta och lycka menade han. Tjänstemännen och förvaltningarna har ett stort ansvar för demokratin.
Finns det något särskilt värde med att vara en offentlig tjänsteman? Ja det ansåg Lennart Lundquist redan för 20 år sedan och argumenterade i sin bok: Demokratins väktare. Ämbetsmännen och vårt offentliga etos för de värden som den offentliga förvaltningen och ämbetsmännen bör upprätthålla. Staten är väsensskild från det privata, menade Lundquist. Den svarar för rättvisa och en strävan efter det allmänna goda.
Lundquist går tillbaka till den grekiska filosofen Aristoteles, som redan på 300-talet hävdade att den offentliga organisationen har en speciell natur och har speciella uppgifter. Begreppet offentligt etos omfattar de specifika värden som det offentliga omfattar, dvs hela samhällets krav på det offentliga eller föreställningar om hur vårt samhälle bör styras. Offentligbetydde i antiken att se bortom sig själv och sina egna intressen och visa omsorg om andra. Idag betyder offentlig (public) det allmänna som statligt/kommunalt styre eller att vara tillgänglig för allmänheten.
De två första paragraferna i den svenska regeringsformen är grunden för vårt offentliga etos menar Lundquist. De visar på de värden som offentlig sektor ska arbeta och sträva efter, helt enkel mål för den offentliga verksamheten, dock utan att vara rättsligt bindande. Längre ner i systemet är samma värden, regler och lagar (t.ex inom socialtjänst och skola).
Vårt offentliga etos delar Lundquist upp i två kategorier: Demokrativärden och Ekonomivärden. Värdena politisk demokrati, rättssäkerhet och offentlig etik tillhör den förra medan funktionell rationalitet, kostnadseffektivitet och produktivitet tillhör den senare. Demokrati och ekonomivärden är värden som det offentliga ska tillgodose samtidigt till skillnad mot det privata där det räcker med ekonomivärdena. I vårt offentliga epos finns värden som dels har ett värde i sig (det rätta) och dels instrumentella värden i förhållande till det gemensamma goda. Legitimiteten i offentliga processer vilar enligt Lundquist på föreställningar om öppenhet, expertis, etiskt handlande och offentligt ansvar för att tillgodose det allmänna intresset.
Frågan är hur de grundläggande värdena efterlevs idag? Utövas vården och omsorgen med respekt för den enskilde och med bibehållen värdighet?
Vi är nog många som kan intyga att det inte är så. Medierna rapporterar nästan dagligen om brister inom vård, skola och omsorg. Kraven på effektivitet och lönsamhet har suddat ut värdena för offentlig verksamhet. Med Lundquist terminologi har ekonomivärdena tagit över de demokratiska värdena och idén och strävan efter det gemensamma goda har ersatts av ett fokus på individens nytta och lycka. Det behövs en rekonstruktion av idén och praktiken om det offentliga.
Ansvaret för demokratin – vem tar det?
Ämbetsmännen bör enligt Lundquist både vara demokratins tjänare (som ämbetsman med personligt ansvar) och demokratins väktare (ämbetsman och medborgare i form av demokratins herrar med ett kollektivt ansvar). Ämbetsmannen ska ses om en katalysator, menar Lundquist där integritet och civilkurage är nödvändiga egenskaper. Regler, roller och kunskap föreskriver vad ämbetsmannen ska göra i olika situationer. Men det är vårt offentliga etos som avgör hur hon/han ska handla.
Hur ser det ut då ut i verkligheten? Lundquist frågar sig vilka förutsättningar ämbetsmännen har att följa vårt offentliga etos i praktiken. Den nya idéströmningen Ekonomismen har tagit ett allt större grepp om offentliga sektorn, skrev han 1998, och såg tidiga spår från mitten av 1970-talet. De demokratiska värdena har fått ge vika…
”rättssäkerhet, politisk demokrati och offentlig etik i ökande utsträckning har blivit något som inte förefaller angå den offentliga förvaltningen. 20 år senare är det väl bara att konstatera att ekonomismen och New Public Management (NPM) vuxit sig ännu starkare inom den offentliga sektorn. Dessutom har många hybridformer mellan privat och offentligt uppstått. Ekonomismen har sitt ursprung i privata sektorn, menade Lundquist. Den har ett starkt fokus på managerialism, och betraktar samhällsmedlemmar som brukare i stället för medborgare och betonar värdena kostnadseffektivitet och produktivitet.
Vad gäller för Hybridorganisationer? Vart tar det offentliga etoset vägen i blandformer offentligt/privat? Är det privata verkligen mer effektivt?
Nej, säger Lundquist, inte om man tar hänsyn till att också de demokratiska värdena måste tas med. En annan del av ekonomismen är att cheferna inte längre behöver sakkunskap där tidigare de professionella var självskrivna. I stället handlar det om ledarskap och ekonomi, menade han. Jag har själv erfarenhet av denna omvandling i kommunerna. Plötsligt kom tidigare yrkesmilitärer in som rektorer med motiveringen att de var goda ledare. Även på förvaltningschefsnivå förekom det – inte minst inom stadsdelsnämnderna där stadsdelschefer kom från många discipliner även om förskola/skola var vanligt. (Det går att tolka vissa tillsättningar som en belöning efter lång tjänstgöring i kommunen). Jag har också exempel på förvaltningschefer inom tex tekniska förvaltningar som haft helt annan bakgrund, vilket medfört problem. Förvaltningschefer för utbildning och socialtjänst håller fortfarande fast vid professionsinriktning, även vanligtvis kultursektorn, medan förvaltningschefer för tex fritid har mycket varierande bakgrund.
Den individuella lönesättningen har också blivit ett hot mot förmågan att upprätthålla de demokratiska värdena precis som otryggare anställningsförhållande för ämbetsmän/förvaltningschefer. Osäkerhet för förordnande som löper ut skapar rädsla och försiktighet. Lundquist talade om en tystnadskultur som brett ut sig där lojaliteten mot överordnade går före demokratiska värden och lojaliteten mot medborgarna.
Civilkurage blir allt svårare att upprätthålla – för dem som vågar får det konsekvenser. Lundquist skrev att just förändringarna inom personalförhållandena, för att uppnå ekonomiska värden, försvårat för ämbetsmännen att visa civilkurage, dvs. stå upp för demokratiska värden.
Demokratisk styrning
De två styrmodellerna Public administration (demokratisk styrning) och Public management är helt olika vetenskapliga skolor, där den ena är lämplig för det offentliga, den andra för det privata. Det som hänt, menar Lundquist, är att public management helt tagit över styrningen av den offentliga sektorn. Det som behövs är en demokratisk styrning som också omfattar de ekonomiska värdena. Det skulle vara ett sätt att säkra de demokratiska värdena.
Samtidigt måste ämbetsmannarollen kunna upprättas och reformeras för att de ska kunna vara demokratins väktare. Lundquists förslag handlar om att skillnaden mellan det offentliga och det privata måste markeras tydligare, begreppet vårt offentliga etos måste preciseras, ämbetsmännens utrymme att visa civilkurage måste stärkas (personal och policyförhållande behöver förändras).
Andra delar handlar om utbildning i och om vårt offentliga etos för breda grupper inklusive politik, medborgare och journalister. Kontrollsystem bör även omfatta demokrativärden; nu finns ett ensidigt fokus på ekonomi, En bredare uppföljning/revision, som inte enbart mäter ekonomi, skulle betyda mycket. Lundquist diskuterar också om någon form av sanktionssystem kan inrättas vid brott mot demokratin.
Intressant är resonemanget om politikerrollen kontra ämbetsmannarollen. Ett uttryck som jag själv stött på under mina år i offentlig förvaltning och som Lundquist resonerar runt är att ”det är politikernas fel att det ser ut som det gör”. Det kan man bara hävda, menar Lundquist, om man ser politiken som ett specialistområde – inte något som vi alla ska ta del av i demokratins namn, dvs. vi har de politiker vi förtjänar.
Det är inte så enkelt att det är politikerna som styr och ämbetsmännen som utför deras vilja – vilket fortfarande är en mycket vanlig uppfattning inom den kommunala sektorn (lydiga tjänstemän). Lundquist säger att det inte är empiriskt hållbart att se den offentliga förvaltningen (stat, kommun, landsting) som ett enkelt instrument för att verkställa politikernas styrning. Det är inte är rimligt att begränsa begreppet politik till politikernas aktiviteter eller deras ”prat”, utan att det som ämbetsmännen företar sig är politik.
– Det faktiska skeendet, de politiska åtgärderna i förvaltningen och dess effekter. Det är först i förvaltningen som ”prat” blir handling. Även massmedia får sig en släng; de nöjer sig med att bevaka ”pratet” och personmotsättningarna.
Förvaltningen har alltså en betydande makt, vilket Lundquist motiverar väl. Min egen reflektion är att det är synd att denna insikt inte är mer spridd bland tjänstemännen själva. Förvaltningen står för kunskapen, kontinuiteten och kontakten med medborgarna. Den initierar, bereder, implementerar och utvärderar de politiska besluten. Förvaltningen samspel med andra aktörer är ytterligare ett perspektiv, värt att iaktta, Konkurrens råder mellan förvaltningarna – avgörande för makten är förmågan att samspela och att ha olika nätverk där man kan agera.
Förvaltningen går att se som en Politisk organisation. Det är förvaltningstjänstemännen med utgångspunkt i offentligt etos som i slutändan översätter, tolkar och tillämpar politiken, dvs en politisk verksamhet. Förvaltningen och dess anställda skapar och upprätthåller legitimiteten för det offentliga. Tjänstemännen är representanter för det politiska systemet.
Den anda av anti-offentlig sektor som rått under många år har jag själv erfarenhet av, liksom förändringen av språket som från 90-talet talade alltmer om resultatstyrning, effektivitet och sparande där politiken sågs som problemet. Det senare stöter man fortfarande på i näringslivet. Lundquist säger att varken journalister eller statsvetare förstod vad som pågick, vilket styrker min egen upplevelse att den nya ekonomismen varken diskuterades på 90-talet eller senare. Inte heller de borttappade demokratiska värdena.
Målförskjutningen från det gemensamma goda till att spara pengar blev aldrig föremål för en omfattande diskussion. Håller det på att vända? Greta Thunberg och hennes efterföljare talar om klimatkrisen utifrån flera perspektiv och att vi behöver agera nu. Hyresgästföreningen agerar kraftfullt mot utförsäljningar av allmännyttan (försvar för allmänintresset). De senaste åren har begreppet tillitsbaserad styrning dykt upp Tillitsdelegationen kom med utredning för ett par år sedan (SOU 2019:43).
Intressant är också Lundquists iakttagelse om kommundelsnämnder/stadsdelsnämnder som tillkom i en strävan mot ökad demokrati, men som visat sig inte ge ökad demokrati eller ökad kontakt mellan medborgare och politiker -snarare tvärtom. Nu har de flesta kommuner i landet avvecklat sina stadsdelsnämnder, även storstäder som Malmö och Göteborg. Lundquist sticker också hål på brukarmedverkan, han hävdar att brukarollen har mycket lite med demokrati att göra.
