[220825] På bara några år har samhällets beredskap att mota undan, mildra och hantera allvarliga hot och påfrestningar seglat upp som ett huvudtema i svensk samhällsdebatt.
Det gäller förstås den högaktuella situationen föranledd av den drastiska upptrappningen av Rysslands krig mot Ukraina. Men det gäller i lika hög grad pandemin, förorsakad av sjukdomen Covid-19. Sedan tidigare har ljus riktats mot samhällets svårigheter att hantera stora flyktingströmmar (som de kommande decennierna kan förväntas bli mångdubbelt större i klimatförändringarnas spår) och systemfel i styrning och finansiering av rättsväsende, skola och sjukvård. Pågående och växande strukturella hot som antibiotikaresistens, klimatförändringar, svårbekämpad organiserad brottslighet och bristfällig försörjning av material, infrastruktur och kompetens för samhällets centrala funktioner har uppmärksammats gång på gång.
Men den svenska offentliga samhällsdiskursen fortsätter att vara dålig på att artikulera beredskapsfrågan som ett övergripande perspektiv på politik och samhälle, så även de politiska partierna. Man förlorar sig i än den ena, än den andra specifika detaljfrågan och politiken är mestadels reaktiv snarare än preventiv.
Men debattklimatet håller på att förskjutas och i den här krönikan vill jag bidra till den utvecklingen utifrån min utsiktspunkt som forskare om moral- och samhällsfilosofi, beslutsfattande under osäkerhet, folkhälsoarbete, leveranssäkerhet och antibiotikaresistens. Min poäng är att olika beredskapstankar och -diskussioner hakar i varandra på väsentliga sätt. Detta beror på att de vilar på en gemensam grund av etiska normer och värderingar som handlar om moraliskt och politiskt ansvar och – förstås – olika synsätt på vilka dessa normer och värderingar är. Om dessa görs tydligare ökar förutsättningarna att sambandet mellan en rad skilda beredskapsdebatter tydliggörs. Därmed kan också en grund skönjas för ett sammanhållet synsätt på hur samhällets värdering av beredskap bör se ut och hur de kostnader som beredskapen ofrånkomligen kräver – samhällsekonomiskt, politiskt och etiskt – kan berättigas.
Utgångspunkten för att diskutera beredskap är alltid någon form av osäkerhet, där det framstår som värdefullt att vara förberedd på att kunna hantera olika händelser som kan inträffa men inte säkert förutses. Dessa händelser kan ibland framstå som osannolika, men ändå vara av en sådan vikt att det verkar motiverat att vara beredd. Några enkla exempel på detta är när vi köper hem- och pensionsförsäkringar, sparar olika slags material för att ha till hands ”bara utifall att” (bräderna under huset, lådan med gamla kablar eller skruvar i garaget, säckar på vinden med avlagda barnkläder) eller sparar en finansiell buffert för ”oförutsedda utgifter”.
I sociala sammanhang hittar vi beredskapsbeteenden i hur vi organiserar våra gemenskaper, med regler, institutionell organisation, åtgärder för att behålla kompetenta medarbetare eller betydelsefull fysisk infrastruktur som är svår att ersätta.
I alla dessa sammanhang värderar vi beredskap, ibland mycket högt, och är villiga att betala ett pris för den (i form av pengar, utrymme, tid, andra mer omedelbara värdefulla verksamheter vi avstår från, med mera). Likaså, när brist på betydelsefull beredskap uppmärksammas är vi beredda att investera för att (åter)upprätta den. Detta har visat sig i mitt eget arbete kring frågor om hantering av antibiotikaresistens och leveransosäkerhet för antibiotika, där samhället reagerat med olika åtgärder som alla kostar på olika vis och därmed uttrycker en vilja att betala än mer för ytterligare åtgärder (t ex lagerhållning av läkemedel, eller minskad antibiotikaanvändning i europeisk vård och jordbruk). Samtidigt kan viljan att betala för ökad beredskap vara mer omstridd, vilket vi i pandemins efterföljd sett i ovilja hos regioner och kommuner att frångå slimmade och eller outsourcad vårdorganisation som kopplats till skadlig material- och kompetens- och kontinuitetsbrist, och nu senast sett i debatterna kring försvarssatsningar efter Rysslands upptrappade krig.
I min etikforskning kring beslutsfattande under osäkerhet har jag beskrivit hur den här typen av värderingar kan förstås i termer hur man förhåller sig till det jag kallar försiktighetens pris. På motsvarande vis kan oenigheter om hur beredskap ska värderas förstås i termer av olika förhållningssätt till de olika kostnader som är förbundna med att upprätthålla beredskap. I den filosofiska diskussionen om beslut under osäkerhet bryts försiktighetsbegreppet upp i två dimensioner, en epistemisk som handlar om hur mycket kunskap som behövs för att det ska vara ansvarsfullt att fatta beslut om att agera på det ena eller andra sättet, och en risketisk som handlar om hur grader av sannolikhet och vad som står på spel i positivt och negativt hänseende ska vägas mot varandra för att ett ansvarsfullt beslut (på basis av tillräcklig grad av kunskap) ska landa i en ansvarsfull hantering (där fördelar och risker balanseras på ett försvarbart vis). Ju mer man kräver av informationsinsamling för att det ska vara ansvarsfullt att fatta ett beslut, och ju mer som krävs i termer av minskning och hantering av risker för att det ska vara försvarbart att välja ett visst handlingssätt, desto mer kostsamt kommer detta handlingssätt vara.
Kostnaden består dels av direkta nackdelar i såväl monetära som kvalitativa termer (t ex nya risker) för att vidta de åtgärder försiktigheten kräver, dels i de eventuella värdefulla aktiviteter som försenas eller begränsas av dessa åtgärder, dels i åtgärdernas så kallade alternativkostnad, dvs de andra bra saker man hade kunnat göra med de resurser som går åt till försiktighetsåtgärder. Dessa kostnader måste, har jag argumenterat i min forskning, kunna berättigas i termer av det positiva värdet av den grad av försiktighet som uppnås, för att försiktighetens pris ska anses som skäligt och moraliskt acceptabelt.
På motsvarande vis har också beredskapen kostnader (som är strukturellt likartade de tre olika delarna av försiktighetens pris) som behöver berättigas i termer av värdet av beredskapen för att en viss nivå och typ av beredskap på ett område ska kunna försvaras. När det uppstår oenigheter om hur mycket beredskap vi ska ha på olika områden kan dessa alltså förstås i termer av att människor dels kan värdera beredskapens fördelar respektive kostnader olika, dels kan vara oeniga om hur fördelar och kostnader borde viktas mot varandra. Vi kan då också tolka förändringar i samhällets förhållningssätt till beredskap i termer av att dessa typer av värderingar fluktuerar över tid, dels i befolkningens ”allmänna mening”, dels i termer samhällsinstitutionernas etablerade system för att uppskatta fördelar och nackdelar med olika samhällsbeslut.
Ett illustrativt exempel är när synen på det nationella försvaret förändrades efter kalla krigets slut. Ett annat exempel är samhällets sedan 1980-talet gradvis ökande beroende av externa aktörers leveranser av fundamental infrastruktur, kapacitet, kompetens och förbrukningsmaterial. Ett väldigt konkret fall av den senare typen är dagens mycket sårbara antibiotikaförsörjning, som jag varit med att beskriva och utforma åtgärder mot i projektet Platinea. Mera omdebatterade exempel gäller kommersiella utförare av offentlig polis-, vård- och skolverksamhet.
Det finns också tidigare okända källor till hot mot samhället, där läkemedelsrelaterade föroreningar från produktion, sjukvård och jordbruk helt nyligen lyfts som ett systematiskt hot mot dessa systems hållbarhet (bland annat genom att skynda på utvecklingen av antibiotikaresistens som hotar stora delar av den moderna sjukvården, något jag forskar om i projektet EDAR). I alla dessa fall kan värderingarna av beredskap för att minska och hantera det aktuella hotet fluktuera i takt med hur utbredd medvetenheten om hotet är, och hur väl beskrivna förslag på beredskapsåtgärder som finns. Men dessutom kan man alltså ha olika syn på värdet av själva beredskapen.
Beredskapsåtgärder kan vara av olika generiska slag. En del handlar om lagerhållning av materiel, en annan om formerna för drift av samhällsviktiga verksamheter (som sjukvård, skola, rättsväsende, infrastruktur för transport och energi), en tredje om att vidmakthålla en överkapacitet av sådant som lokaler eller professionell kompetens för att använda i skarpt läge. Åtgärderna kan också gälla olika sektorer av samhället (militärt försvar, skolan, vården, rättsväsendet, energiproduktion, med mera). Olika värderingar av beredskap på dessa områden kan delvis bero på att man värderar det som produceras inom dessa sektorer olika högt, och här kan politiska ideologier spela in, liksom olika grundläggande moralfilosofiska ideal.
Exempelvis finns fundamentala värderingsskillnader i synen på om skola och vård är centrala för samhället, eller mer att betrakta som privata konsumtionsnyttigheter. Men värdet beror också på hur det som produceras påverkar annat som värderas högt. Utan säker tillgång till effektiva antibiotika (vilket påverkas både av leveransosäkerhet och av antibiotikaresistens) blir hela samhället mer sårbart för epidemier och sjukdom, och stora delar av den moderna sjukvård vi vant oss vid blir omöjlig på grund av infektionsriskerna. Detta drabbar både individer och samhälle, och både på kort och lång sikt. Beredskapens värde kan då bero på dels värdet av dess omedelbara nytta för den som blir botad från en infektion, dels den alternativkostnad det hade inneburit om denna infektion i stället varit resistent mot antibiotikabehandling eller antibiotika inte funnits till hands, dels samhällsnyttan av att många individer kan åtnjuta detta värde (och därmed ta hand om sina familjer, jobba och betala skatt), dels det långsiktiga värdet av att samhället kan fortsätta ha en hyggligt frisk arbetsför befolkning och en effektiv modern sjukvård.
Det är förväntat att olika politiska synsätt ser olika på hur beredskap (och dess pris) ska värderas på olika områden. En kraftfull skiljelinje i svensk politik gäller härvidlag om skola och sjukvård i första hand ska ses som ett fundamentalt samhällsintresse (där högt pris för beredskap kan vara motiverat), eller i första hand som ett individuellt särintresse där samhället möjligen kan tillhandahålla ett grundutbud, men med så små kostnader som möjligt. Dessa slags oenigheter kan med fördel artikuleras i termer av att tydligt ange hur man värderar beredskap på ett område, varför och hur detta reflekterar vilket pris för beredskapen man är villig att betala. Samhällsekonomiskt kan på så vis politiken artikulera vilken och hur mycket beredskap som bör prioriteras och hur mycket resurser som bör läggas på detta. Det är också viktigt att dessa synsätt kan genomföras i den mån de får demokratiskt stöd, men här finns ett fundamentalt problem i det sätt som svenska offentliga institutioner styrs sedan flera decennier.
Gradvis under 1980-90-talen smög sig nämligen in ett företagsekonomiskt synsätt på samhällelig försiktighet och beredskap, som vad det lidit kommit till uttryck i ekonomiska styrfilosofier för offentlig verksamhet av typen ”lean”, ”just in time”, med mera. Samtliga dessa går ut på att försiktighet och beredskap helt saknar värde, utöver det värde som uppstår när resurser förbrukas (i stället för att sparas). Därmed blir varje grad av beredskap och försiktighet i offentlig verksamhet en onödig kostnad som bör elimineras, och det blir per definition omöjligt för politiken att artikulera ett synsätt på beredskapens (och försiktighetens) värde som kan vägas mot dess pris och motivera förändringar i verksamheten.
Enligt detta synsätt är samhällelig beredskap att likna vid det privata företagets lager av osålda varor, en kostnad utan värde. Härmed blir det också omöjligt att motivera insatser för att hantera leveransosäkerheter i sjukvården, antibiotikaresistens och nationellt försvar, liksom att debattera hur långtgående försiktighetsåtgärderna på dessa beredskapsområden ska vara och vilket pris de är värda. Denna ekonomistyrningsfilosofi blockerar alltså rationella, moraliskt motiverade och behövliga diskussioner om beredskapens värde och berättigade pris. Detta kan verka ofrånkomligt för den som tror att den företagsekonomiska analysen är det enda sättet att se förnuftigt på samhällsekonomisk effektivitet i offentlig verksamhet, men det är en chimär som saknar grund.
Grundläggande samhällsekonomiska värderingsmodeller ger gott om utrymme för samhället att se beredskap och försiktighet som ett värde i sig – utöver det värde som uppstår när den konsumeras i konkret verksamhet – och därmed något som är värt att betala ett visst pris för. Men då behöver den företagsekonomiska synen på samhällets ekonomiska styrning överges – till och med en av det företagsekonomiska synsättets pionjärer då när det gradvis smögs in i svensk politik, Klas Eklund, har nyligen deklarerat i en intervju i Dagens nyheter att samhället nu måste byta ekonomisk filosofi från ”just in time” till ”just in case”, då Rysslands krig och pandemin har lyft fjällen från hans ögon. Men värdet av beredskap uppstod inte på ett magiskt vis de sista åren, eller genom dessa händelser – det har funnits där hela tiden men den företagsekonomiska styrmodellen har osynliggjort det. Det är vidare ingalunda så enkelt att alla resurser nu måste läggas på beredskap – vi behöver debattera dess värde och pris! Detta är två sidor av samma mynt: utan byte av ekonomistyrningsfilosofi kan inte politiken artikulera en tydlig och verkningsfull syn på beredskapens värde i offentlig verksamhet och vilket pris den är värd, och utan sådan artikulation från politiken kan inte skälen varför den företagsekonomiska ekonomistyrningsfilosofin för offentlig verksamhet måste överges tydliggöras.
Några länkar för vidare utforskning av de saker jag berör i krönikan:
