[210210] 1962 blev kommunerna skyldiga upprätta bostadsbyggnadsprogram. Samtidigt blev det möjligt för kommunerna att få statliga lån för att köpa mark. Bostadsbyggnadsutredningen 1959-1967 förordade ett byggande av 100.000 bostäder om året.
Det var enligt Ramberg (2000) egentligen inte någon ökning, utan snarare en bekräftelse, på det som genomförts sedan andra världskrigets slut. Det nya var att planera för 100.000 bostäder per år under så lång period. Ramberg (2000) menar att arkitekterna tappade mark och underordnades teknik, politik och byråkrati. Totalentreprenaden vann terräng. 1967 års bostadspolitiska mål innebar att hela befolkningen skulle få ”sunda, rymliga välplanerade och ändamålsenligt utrustade bostäder av god kvalitet till skäliga kostnader” (Prop. 1967:100, citerad i Ramberg, 2000, s.143).
Miljonprogrammet kliver fram, en miljon bostäder skulle byggas under 10 år (1965-74). Arbetskraft och kapital styrdes över till bostadssektorn och kommunerna fick ökad makt över markanvändningen.
Staten ändrade sitt lånesystem, så att de som byggde mer än 1000 lägenheter åt gången, fick fördelar. Kommunerna anammade löpandebandprincipen och storskaligheten genom att fastställa stadsplaner där expansionen kraftigt överskattades. Ramberg (2000) beskriver den hybris som rådde med Angered som exempel. Göteborgs kommun räknade på ett Angered med 300.000 invånare och köpte in 17 km2 mark. (Göteborg hade då 400.000 invånare). Husens karaktär förändras genom storskaligheten och det industriella byggande med prefabricerade element. Göteborg, som av tradition byggt smalhus, fick nu gå över till tjockhus som gav fler lägenheter per våningsplan, men också enkelsidiga lägenheter samt trappuppgångar utan dagsljus. Den rationella, industriella storskaligheten gällde även småhusen med ”småhusmattor” som rullades ut (Olsson, 2010).
Resultatet? En miljon bostäder byggdes. Miljonprogrammet består av storskaliga höghusområden till en tredjedel, till en tredjedel låga flerbostadsområden samt en tredjedel småhus (Ramberg, 2000). Bostadsbristen försvann. Mot slutet av perioden fanns det ett överskott på lägenheter (Olsson, 2010). Stadsplaneringen handlade inte längre om att skapa rum eller gårdar som det tidigare folkhemsbygget. Istället placerades de stora skivhusen, med 8-10 våningar, bara ut i långa rader utan sammanhang. Hammarkullen och Gårdsten är tydliga exempel i Göteborg. Rosengård i Malmö ett annat. De har blivit själva sinnebilden för miljonprogramsområdena. Det är lätt att glömma att minst lika vanligt var flerbostadshus med tre våningar.
Något som präglar miljonprogrammet kanske ännu mer, är idén om trafikseparering och idén att dela in verksamheter i zoner, där arbetsplatser låg för sig, bostäder för sig och service för sig. Trafiksepareringen gav bilfria, barnvänliga zoner men samtidigt otrygga gångstråk och gångtunnlar för att ta sig till kollektivtrafik eller det lokala centrumet. Avsaknaden av gator med trottoarer gör det svårt att röra sig mellan olika områden, som helt saknar koppling till varandra (Olsson, 2010).
Det storskaliga miljonprogrammet speglar svårigheten i att balansera demokrati- och ekonomivärden. De demokratiska värdena var fundamentet i det Bostadssociala programmet, med idén om goda bostäder till alla mot en rimlig hyra. Det som händer i miljonprogrammet är att de ekonomiska värdena slår igenom. Funktionell rationalitet, kostnadseffektivitet och produktivitet blir verktygen för att bygga bort bostadsbristen. I hastigheten tappas det mänskliga värdet och skalan bort. Med andra ord tog ekonomismen över genomförandet av 1940-talets bostadspolitik i slutskedet. Idén om att alla skall ha en bostad är grundad i demokratiska värden, men tillvägagångssättet blir ekonomistiskt. Exemplet visar att balansen mellan demokratiska värden och ekonomiska behöver finnas, i samtliga steg i översättningskedjan, från idé till institution. Idag förknippas miljonprogramsområdena med en mångfacetterad problematik.
Rivning, renovering eller omvandling? Ekonomin får allt större betydelse.
Rivning och sanering
Moderniseringen av Sverige innebar, att bygga ett nytt samhälle, men också att göra sig av med det gamla. För bostadspolitikens del betydde det att gamla arbetarstadsdelar skulle rivas, något som Ramberg (2000) framhåller, var aktuellt under hela folkhemsepoken 1930-80. Det var under 1960-talet som saneringen tog fart och hela stadskärnor revs i Sverige. En stor del av landshövdingehusen i Göteborg revs mellan 1960-1976. Genom det halvkommunala saneringsbolaget Göta Lejon försvann 21.000 lägenheter. På liknande sätt utplånades, den tidiga industrialismens arbetarklassmiljöer från 1850-1930, i såväl Stockholm som Malmö, Norrköping och Västerås. Sammanlagt revs runt 100.000 lägenheter under perioden 1963-73 (ibid.). Olsson (2010) poängterar att det inte bara var husen som försvann utan också gårds- och gatustrukturen. Rivningstakten avtog under andra hälften av 1970-talet. Haga, som tidigt betecknades vara i värst skick, renoverades och bevarades till stora delar och blev det sista stora saneringsprojektet i Göteborg (ibid.).
För det var först efter det att arbetarklassen hade flyttat ut till förorternas miljonprogram som omvärderingen av såväl förorterna som innerstäderna skedde. Slumstämpeln följde så att säga med arbetarna ut till miljonprogrammen. Samtidigt som innerstadens arbetarkvarter började befolkas av studenter och från 1980-talet av medelklass graderades denna miljö upp och blev ett historiskt arv värt att bevara” (Ramberg, 2000, s.159) Familjebostäder i Göteborg bildades 1950, för att köpa och förvalta bostäder. I en tid av rivningar och saneringar gjorde Familjebostäder tvärtom. Efter en inventering och en bostadssocial intervjuundersökning, fick de uppdraget att börja en modernisering av landshövdingehusen i Kungsladugård och Majorna till lägsta godtagbara standard. Många privata ägare sålde till Familjebostäder inför kraven på renovering. Smålägenheter slogs ihop till treor. 1994 genomfördes den sista ombyggnaden, 8.000 lägenheter hade då renoverats (Ramberg, 2000).
Städa bort ”det gamla” Sverige. Varför skulle dessa gamla hus bort? Renovering verkar knappt funnits på kartan. Idén bakom det nya folkhemsbygget hade under 60-talet fått kraftig medvind. Det var en tid av framtidshopp och optimism där allt var möjligt. För att förstärka den socialdemokratiska folkhemsbilden behövde det gamla Fattigsverige suddas ut. Sverige skulle vara ett modernt och fräscht land. Idén om folkhemsbygget var vid den här tidpunkten institutionaliserad. Czarniawska och Joerges (1996) beskriver att de olika stadierna i översättningsprocessen har en loopliknande relation till varandra.
Institutionen folkhemmet översätts således till en ny handling, vilket skapar en ny process – att riva det gamla. Idén om rivning av de gamla arbetarklassområdena hade funnits med under en längre tid. Det är först, när samhällsvariablerna är de rätta, som rivningarna blir möjliga att genomföra. När nya bostäder väl var på plats kunde saneringen börja. Det finns en underliggande värdeparadox. Rivningen främjades genom att husen tilläts förfalla så pass mycket att någon renovering inte var aktuell. Då återstod bara ett alternativ – riva för att bygga nytt. Den socialdemokratiska politiska styrningen och marknaden har skilda värdegrunder. Här samspelar de, för att båda vinner på det. Företagen räknar med en högre vinst, genom nybyggnation, då det handlar om attraktiva lägen i storstäder. Samtidigt vinner socialdemokratin, på att städa undan det gamla, som påminner om tiden före välståndspolitiken. Demokratiska och ekonomiska värden behöver således inte stå i motsats till varandra, utan kan samverka. Det finns samma tendenser idag. Att låta byggnader förfalla, eller systematiskt eftersätta fastighetsunderhållet är antingen politiska ställningstaganden eller privata eller båda i samverkan.
Det egna huset
Bostadsbristen var borta vid 1970-talets början, men då uppstod fenomenet med tomma lägenheter. Framförallt större lägenheter förblev outhyrda. 1973 fanns det i Göteborg tre till fyratusen tomma lägenheter i miljonprogramsförorterna (Olsson, 2010). Idag är 0,6 procent av landets hyreslägenheter lediga: totalt 8.900 enligt SCBs mätning för 2019, skriver Jacobsson (2020, 23 januari). För 10 år sedan fanns det 25.000 lediga lägenheter vilket motsvarar 1,7 procent av det dåvarande beståndet. I Göteborg fanns det endast 67 lediga lägenheter, vilket motsvarar 0,1 procent av beståndet vid mätningen 2019 (ibid). Antalet nybyggda lägenheter i flerbostadshus minskade från 75.000 1970 till 27.000 1975 (Ramberg, 2000). Under den perioden skedde en omsvängning mot att börja bygga småhus. Den kritik som framfördes mot miljonprogrammet riktade sig bland annat mot storskaligheten, förstörelsen av naturvärden och avsaknaden av sociala samt kulturella inslag. Brister som skapade anonymitet. Människor började sträva efter nya ideal och drömmar vid mitten av 70- talet.
Almqvist (2004) menar att det var en reaktion mot likriktning. Hon ser småhusvågen, som växte sig allt starkare fram till slutet på 1980-talet, som en bekräftelse på det. En förklaring kan vara en önskan om autonomi, samtidigt som det inte går att förringa de stora ekonomiska fördelarna för småhusägarna. Avdrag för hela räntekostnaden, men också avdrag för det nominella värdet kunde göras. Avdragen var väsentliga med den då rådande progressiviteten i skatteskalan. Samtidigt ökade inflationen och genom värdestegringen på husen frigjordes kapital. Hushållens inkomster ökade, då normen var att såväl kvinnor som män arbetade. Kostnaderna för att bo blev låga samtidigt som förmögenheten växte. ”Betalt för att bo” var ett uttryck som användes vid den tiden. (Almqvist 2004; Olsson 2010).
[…] möjligheten för enskilda att skapa ett eget kapital via ägandet av en bostad, delvis med statens hjälp, är något som med små undantag skulle komma att gälla i fortsättningen och som så småningom blir en viktig drivkraft för att bostadsmarknaden för egenägda bostäder kommer att omfatta en allt större del av bostadsbeståndet i landet” (Olsson, 2010, s.49).
1974 tog riksdagen beslut om att subventioner till bostadsbyggande skulle vara neutrala i förhållande till upplåtelseform. Hyresrätt, bostadsrätt och äganderätt skulle ges samma förmåner. För att kompensera, för småhusägarnas skatteavdrag, gavs räntesubventioner till bostadsrätter och hyresrätter, vilket i längden blev väldigt dyrt för statskassan (Ramberg 2000; Olsson 2010). Vid slutet av 80-talet var statens nettokostnad 25-35 miljarder per år inom det bostadspolitiska området. Utgiftsposten blev ett dilemma för den socialdemokratiska regeringen. Boverket (2007) beskriver situationen, vid decennieskiftet 1970/80, som att såväl regering som opposition ansåg att kontrollen hade tappats över bostadsfinansieringen. De dåvarande styrinstrumenten ansågs otillräckliga. Almqvist (2004) menar att det byggdes upp en stabil grund för den växande medelklassen, vilket medförde ett ökat inflytande. Statens och kommunernas strukturerade planering av bostadsbyggande och boende blev nu betraktat som en ovälkommen form av överstatlighet. Sammantaget svängde opinionen över mot ett mer marknadsorienterat förhållningssätt i den bostadspolitiska frågan (Olsson, 2010).
Nu är tiden, rummet och förutsättningarna de rätta för att ekonomiska idéer ska översättas (Czarniawska & Joerges, 1996). Variablerna var många, som nämns ovan; ökande utgiftsposter för staten, en syn på staten som dominant och upplevd brist på autonomi för den enskilde, förändrade normer kring förvärvsarbete med mera. Den allt större medelklassen hade stärkt sin ställning i samhället och befann sig i en gynnsam ekonomisk position. I stor utsträckning hade den sin grund i bostadspolitiken. De ekonomiska värdena fick kraftig medvind. Medelklassen blev på så sätt starka bärare av marknadsliberala, ekonomistisk ideal. De demokratiska värdena, i form av den blandekonomi som under tidigare decennier dominerat, började förskjutas. Att småhusen blev en omfattande upplåtelseform, symboliserar
också tidigare värden och idéer som relaterar till egnahemsrörelsen och folkhemmet. Den röda stugan med vita knutar är en symbol för Sverige, för den svenska hembygden och folkhemmet. En mer vardaglig symbol än den officiella, enligt Blomster (2016). Den röda stugan spreds via folkskolans läseböcker av Elsa Beskow och Anna-Maria Roos (ibid.) Den lever vidare i Astrid Lindgrens böcker och i turism och reklam. Under 70-talet blev det möjligt för fler familjer att köpa eget hus, med stor hjälp av den ekonomiskt inriktade bostadspolitiken. Genom ett ökat fokus på ekonomiska värden i samhället, banade detta väg för att uppnå den tidigare folkhemsdrömmen. Ekonomismen blev ett instrument för att nå ett ideal grundat i demokratiska värden. Samspelet mellan demokratiska och ekonomiska värden i förhållande till vilka idéer som får fäste är komplext menar vi.
Bäddat för nya värden
Det initiala syftet, med den nya marknadsliberala bostadspolitiken, var att stabilisera statskassan. Politiken beskrivs att ha varit förhållandevis enig om detta i början av 90-talet (Nylander, 2015; Olsson, 2010). 1998 gav bostadspolitiken statskassan intäkter på omkring 27 miljarder kronor. 2007 på 70 miljarder. Fastighetsskatten blev successivt en mjölkko. En kraftig omsvängning från en bostadspolitik, som inneburit galopperande stora utgifter för staten, till en inkomstkälla av sällan skådad karaktär. Syftet var minst sagt, väl uppnått, såväl tio som tjugo år efter den marknadsliberala bostadspolitikens inträde. Ekonomismen vann allt större legitimitet. Men förutom statskassans välmående, hur mådde bostadspolitiken och vad blev konsekvenserna? Vad som framförallt förändrats var bostadspolitiken som en del av socialpolitiken, menar Olsson, 2010.
Debatten om allmännyttans plats har gått i vågor de senaste tjugofem åren. Fram till 1990-talets början fanns det dock en stabil politisk majoritet till förmån för en bostadspolitik som utgick från synen på bostaden som en social rättighet och på de kommunala bostadsföretagen en garant för att det fungerade. Under 1900-talets allmänna privatiseringsvåg sköt debatten åter fart, och vid ingången till 2000-talet har den ideologiska polariseringen förstärkts” (Ramberg, 2000, s.212)
Nybyggnationen (om än begränsad) blev nu framförallt inriktat på bostadsrätter och småhus vars värde kom att stiga kraftigt. Framförallt i de större städerna. Med mindre subventioner får inkomstskillnaderna större genomslag. Inkomstklyftorna ökade och den kostnadsneutralitet, mellan olika upplåtelseformer från 1974 års lagstiftning, gällde inte längre. Fastighetsskatten spelade en allt större roll, så även de trettio-procentiga ränteavdragen. Det enskilda ägandet gynnades (Olsson, 2010). 1975 uppstod en strukturkris.
Industrin i Sverige genomgick en förvandling med ökande konkurrens och överproduktion, vilket medförde att exportindustrin flyttade en stor del av tillverkningen till låglöneländer. Sverige började gå mot ett tjänstesamhälle och en internationalisering var i vardande (Ramberg, 2000). 1976 kommer en borgerlig regering på plats, det socialdemokratiska maktmonopolet faller men kommer tillbaka efter tre år. Byggproduktionen minskade drastiskt under 70-talet. Det råder överskott på bostäder och själva idén med hyresrätt och allmännytta börjar ifrågasättas. Men socialdemokratin försvarar den generella bostadspolitiken och vill inte förändra den genom införande av sociala bostäder (ibid.). 1978 kom en ny hyresförhandlingslag och 1980 en bostadsanvisningslag som gav kommunernas bostadsförmedlingar tillgång till det privata hyresbeståndet. 1981 fick hyresgäster rätt att bilda bostadsrättförening genom att köpa huset de bodde i (ibid). ”Ägandet som frihetsvärde och enfamiljsvillan som ideal slog igenom i de breda folklagren när de ekonomiska förutsättningarna under 1970-talet så medgav. Kvar i allmännyttan blev en ung befolkning med sämre ekonomiska resurser. Kvar blev också tomma lägenheter” (ibid, s.278).
I början av 1980-talet brottas värden med varandra. Möjligheten att bilda bostadsrättsföreningar står för ekonomiska värden. Det är särintresset – individens rätt – som speglas och utifrån tidsandan finns goda möjligheter att skapa ekonomisk vinning genom att äga sin bostad. Bostadsrättsföreningens historia är i grunden byggd på demokratiska värden. En kooperativ idé om att få fram bostäder, men också omöjliggöra spekulation. En idé som transformeras i takt med samhällsförändringar och ekonomismens framväxt. Idag är bostadsrätten, framförallt i de större städerna, en säker kapitalplacering. Bostadsanvisningslagen, å sin sida, symboliserar demokratiska värden. Denna lag, gav under en period, möjlighet för kommunerna att anvisa hyresgäster till privata fastighetsägare. Ett försök att ge det offentliga något större utrymme för att verka för det gemensamma goda. Lagen togs bort 1991 (Olsson, 2010).
Stadsutvecklingens konsekvenser
Om förorten fram till 1970-talet symboliserade framtidssamhället är det nu istället den tätbebyggda staden som beskrivs som framtidens ideal. Eftersom allmännyttans bestånd till stora delar är beläget utanför städernas centrala delar har denna värdeförskjutning ökat klyftan mellan centrum och periferi, mellan allmännyttigt ägande och enskilt ägande, mellan fattig och rik, mellan dem som kan välja och dem som inte har något val” (Ramberg, 2000, s.279). För omvandling av en hyresrätt till bostadsrätt krävs att två tredjedelar av de boende är intresserade. När det gäller omvandling av allmännyttans bostäder krävs även ett kommunalt politiskt beslut – därför har många omvandlingar skett i Stockholm som haft en borgerlig majoritet under långa tidsperioder. Under de senaste 10 åren har mer än 50.000 lägenheter sålts ut där (Olsson, 2010; Hyresgästföreningen Stockholm 2019). En stopplag infördes 1999, vilken innebar att Länsstyrelsen kunde hindra omvandling, om hyresbeståndet i det aktuella området skulle bli för marginellt. Konsekvenserna av ombildningar blir strukturella. Uppdelningen av städerna förstärktes med utsatta fattiga områden mot välbärgade attraktiva innerstadsområden (Olsson, 2010).
Den utveckling som skett sedan 1980-talet med en alltmer attraktiv innerstad med ett öppet och rörligt stadsliv dit kaféer, restauranger, biografer och andra publika verksamheter koncentreras samtidigt som periferins förorter utarmas både kommersiellt och på offentliga åtaganden förstärker sannolikt den tendensen” (Olsson, 2010, s.66). Olsson (2010) menar att det relativt begränsade byggande, som skett de senaste åren, har huvudsakligen bestått av småhus och bostadsrätter. I städernas centrala och halvcentrala delar uppstod tomrum när hamnar, militäranläggningar och industrier försvann. Där har attraktiva bostadsrätter byggts med en underliggande dröm om att återskapa 1800-talsstaden.
Ett försök att bygga för en blandad befolkning med en blandning av bostäder, verksamheter, kultur och restauranger. Variation och ett rörligt stadsliv är honnörsord. Västra hamnen, Hammarby sjöstad och Norra Älvstranden är exempel på den typen av underliggande ideal (ibid.). Nylander (2015) menar att sättet bostadsområden planeras skiftade kraftigt. I slutet av 90- talet var individen i fokus i jämförelse med tio år tidigare. Då var närhet till kommunal service, kontakt med staden och tillgång till kollektivtrafik grundläggande aspekter. Den nya trenden fortsatte in på 2000-talet, där det attraktiva läget stod i skarpt fokus. Förtätning i existerande stadsområden blev vanligt i centrala och halvcentrala områden. Målbilden var att bygga, renovera och rusta upp i större skala. Dock var, och är, prissättningen hög. Därför har ingen blandning av befolkningen skett menar Olsson (2010). Begrepp som delade städer och gentrifiering började bli aktuella för att beskriva utvecklingen.
Förskjutningen från demokratiska värden till ekonomiska växer sig allt starkare. Det är ekonomin som sätts i främsta rummet. Det är i ovan beskrivna områden där störst vinster kan göras. Den sociala dimensionen i bostadspolitiken tappade allt mer mark. Idén om att återuppväcka ett tidigare stadsideal, med en blandning av människor och utbud, formuleras tilltalande i demokratiska termer. Men när idén översatts till handling, blir utfallet gentrifiering, segregation och en förvånansvärt homogen befolkning. Effekten tillskriver vi den höga prissättningen på bostadsrätter, såväl nybyggda som ombildade. Det krympande beståndet av hyreslägenheter är också av stor vikt. Hyresrätter försvann i rask takt med ombildningarna och frånvaron av nybyggnation. Resultatet av idén, om stadsplanering för de många, blir således ekonomistisk när den institutionaliseras. Bara de som har råd kan köpa exklusiva bostadsrätter i exklusiva områden.
