[121220] Bygger EU:s framväxt på beslut som gynnar medlemsstaterna och deras regeringar, eller handlar det om en stegvis utveckling utan tydligt slutmål i takt med att nya situationer och kriser uppstår som måste lösas? Mycket förenklat fångar denna tudelning grundskillnaden mellan de två mest etablerade integrationsteorierna som försöker förklara EU:s framväxt, nämligen intergovernmentalism och neofunktionalism.
I den förra ligger mycket fokus på framförallt de största och mest inflytelserika medlemsstaterna och deras regeringar. Det är lätt att se framför sig hur Angela Merkel, François Hollande (eller kanske ännu mer Nicholas Sarkozy förut) bekymrat samtalar om hur den ekonomiska krisen ska lösas. Det har också under de senaste decennierna funnits en övervikt av forskare som förordat det intergovernmentalistiska perspektivet som mest relevant.
Neofunktionalism sågs ett tag nästan som uträknat, som något som visserligen hade sina poänger för att förklara 1950- och 1960-talens europeiska integration, men inte särskilt relevant för att förstå 1990- och 2000-talets utveckling inom EU. Dess tanke är att integration föder mer integration, att beslut om samarbete och gemensamma lösningar på vissa problem ofta leder till andra, nya problem som därmed också behöver lösas. Det kan sammanfattas med det för neofunktionalismen så centrala begreppet ”spillover”.
Centralt är också ett större fokus på den roll som EU:s överstatliga institutioner (särskilt kommissionen och domstolen) spelar för att driva på integrationen. Motargumenten är att det snarast handlar om att de stora ländernas regeringar medvetet har valt att delegera makt över vissa frågor till EU för att det gynnar dem. Men på senare tid har även neofunktionalismen kommit att uppmärksammas allt mer.
Orsaken till denna svängning är förstås den ekonomiska krisen och dess följdeffekter för eurozonen och inte minst länder som Grekland, Italien, Spanien och Irland. Akut krishantering brukar ha rätt lite med långsiktig planering och medveten strategi att göra. Och ofta är det heller inte självklart vilka lösningar som är bäst, eller vilka konsekvenser dessa kan komma att få.
Det sägs ibland att det kinesiska tecknet för kris består av två delar som betyder fara respektive utveckling. Oavsett om det stämmer eller inte är det en bra illustration som går att koppla till viktiga steg i EU:s historiska integrationsprocess. Jean Monnet, allmänt omtalad som en av EU:s “fäder” lär ha skrivit i sina memoarer att den europeiska integrationens framväxt skulle ske genom kriser och att Europa skulle komma att bli summan av de lösningar som skulle utvecklas för att hantera dessa kriser – för övrigt ett citat som José Manuel Barroso, EU-kommissionens ordförande, flitigt har använt i sina olika tal och förslag till nya lösningar för EU.
Och nog är bilden av kris följd av utveckling och fördjupad integration ganska träffande för EU:s historia. Redan själva startpunkten kan sägas ha varit ett försök att hantera de enorma kriser som två världskrig innebar, vilket ledde till skapandet av den Europeiska kol- och stålgemenskapen, som i sin tur genom Romfördraget 1957 kom att omvandlas till den Europeiska ekonomiska gemenskapen.
Att det blev just ekonomi och handel som samarbetet först på allvar kom att handla om är inte heller speciellt förvånande. Visserligen fanns det förslag om såväl långtgående politiska och försvarsmässiga samarbeten, men här kunde inte länderna enas. Ekonomiskt samarbete om handel var däremot lättare att se fördelar med, samtidigt som det uppfattades som mindre utmanande mot medlemsstaternas nationella suveränitet. Såväl Robert Schuman som Jean Monnet lär ha förordat att starta med just handel, att börja med små steg som gradvis skulle leda mot mer gemenskap. Kanske var de inspirerade av Immanuel Kant, som redan 1795 skrev i sin text ”Om den eviga freden” att en slags union av stater skulle kunna balansera olika krafter och därmed minska risken för krig sinsemellan, med handel som verktyg.
Ekonomisk makt skulle vara det mest effektiva sättet att få stater att sträva efter fred. Och så långt har det fungerat. Forna ärkefiender ingår idag i en gemensam union och har inte återfallit i en historisk tradition av återkommande krig. Erhållandet av Nobels fredspris kan kanske bli mer begripligt i detta ljus. Dessutom har handeln och den ekonomiska utvecklingen inom dagens EU ganska väl följt mer ekonomiskt inriktade integrationsteorier, som t.ex. Béla Balassas presentation av en stegvis utveckling över tid, där det var rimligt att tänka sig att frihandel skulle kunna övergå till en tullunion, och i takt med mer samarbete kunna leda till en inre marknad och vidare mot ekonomisk och monetär union och eventuellt slutligen en politisk union. Men frågan om varför självständiga stater skulle vilja gå i en sådan riktning kvarstår. Ett svar är för att de har något att vinna på det. Och ett annat för att kriser av olika slag kan ses som avgörande ögonblick som erbjuder möjlighet till mer omfattande förändringar.
Andra exempel på kriser i EU:s historia hittar vi bland annat under 1960-talet och den så kallade ”tomma stolens politik” när Charles de Gaulle vägrade komma till möten och därmed lamslog ett samarbete som byggde på enhällighet. Lösningen kom att bli införandet av majoritetsprincipen, och i samma veva slog domstolen fast unionsrättens företräde framför nationell lag. En kris som ledde till ökad överstatlighet med andra ord.
På liknande sätt kan förslagen om inrättandet av den inre marknaden, som omfattar de så kallade fyra friheterna (fri rörlighet för personer, varor, tjänster och kapital), förstås i ljuset av 1970-talets krismedvetenhet rörande allt från chockhöjda oljepriser till minskad global konkurrenskraft, strukturomvandlingar och arbetslöshet.
Inte heller valutakriser är nytt i EU:s historia. För svensk del är räntehöjningen till 500 procent 1992 och de efterföljande nedskärningarna något som många minns. Men redan under 1980-talet hade flera dåvarande medlemsstater ekonomiska problem och devalveringar försämrade den inre marknadens funktionssätt. Lösningen som då lanserades var införandet av en europeisk monetär union (EMU).
För den som kan sin europeiska integrationshistoria är det därför på intet sätt förvånande att José Manuel Barrosos senaste plan för hur krisen i Europa ska hanteras är ett ”genuint” ekonomiskt och monetärt samarbete för euroländerna, med förslag på hur bristen på gemensamma finansiella och ekonomiska strukturer ska åtgärdas. Förslagen innebär ökad överstatlighet och är mer långtgående än de förslag till en bankunion som redan har presenterats. Bland annat föreslås att kommissionen skulle få rätt att göra ändringar eller stoppa nationella budgetar som strider mot euroreglerna, och att även euroländernas skatte- och sysselsättningspolitik på sikt borde samordnas på EU-nivå.
Mönstret av att kris kan komma att leda till ökad överstatlighet upprepas med andra ord i detta förslag. Frågan är förstås om det får gehör, men överhuvudtaget är det påtagligt att den ekonomiska krisen hittills har lett till ett stort antal beslut i överstatlig riktning, såsom räddningspaket och stödfonder, vilket de flesta bedömare anser hade varit omöjligt att få medlemsstaternas stöd för åren före krisen. Små steg mot ökat överstatlighet med andra ord.
Utveckling genom små steg ligger nära neofunktionalismens idéer och fångas ganska väl av ett annat uttryck som ibland används för att beskriva EU:s utveckling: ”muddling through”, vilket ungefärligen kan förstås som att krångla sig fram, eller att klara sig trots allt. En påminnelse om EU-samarbetet historiskt har visat sig vara slagtåligare än vad många nutida kvällstidningsrubriker kan ge sken av.
