[090416] Är EU demokratiskt? Drygt tio år efter att Demokratiutredningen funderade över den frågan kan det vara värt att begrunda utvecklingen sedan dess, inte minst med tanke på det stundande valet till Europaparlamentet den 7 juni. Kruxet som lyftes fram i flera av Demokratiutredningens skrifter är att EU är mer än en mellanstatlig organisation.
Det är en hybrid, någonstans mellan en sådan organisation och en federal stat, och till skillnad från en mellanstatlig organisation förväntar vi oss att en federal stat ska vara demokratisk. Därför har också de två huvudsakliga strategierna för att komma tillrätta med det som ibland kallas för EU:s demokratiska underskott handlat om att antingen åternationalisera beslut och göra EU mer mellanstatligt, eller att öka de överstatliga inslagen och göra EU mer överstatligt. Kritiken mot dessa strategier har handlat om att en åternationalisering skulle leda till förlorad effektivitet i viktiga frågor och försämrad ekonomi, respektive att EU:s medborgare saknar den känsla av gemensam identitet som så ofta setts som förutsättning för ett demokratiskt samhälle där medborgarna ska acceptera majoritetsbeslut.
Ingen av strategierna har följts, men det betyder inte att utvecklingen har stått still. Tvärtom har mycket förändrats på ett drygt decennium. EU har nu 27 istället för som då 15 medlemsstater, och därmed finns ett behov av att se över beslutsprocesser och arbetsgångar. Med höga ambitioner tillsattes ett europeiskt konvent för att med bred överläggning (bl.a. med representanter från alla nationella parlament) ta fram ett första utkast till ett konstitutionsfördrag. Det slutliga förslaget undertecknades av EU:s stats- och regeringschefer 2004.
Men i folkomröstningarna i Frankrike och Nederländerna 2005 röstade folket nej och därmed kunde inte konstitutionsfördraget träda i kraft. Perioden därefter präglades av viss självrannsakan, och med insikten om att man kanske gått för fort (och långt) fram satsade kommissionen på att lansera sin ”Plan D” (demokrati, dialog och debatt), samtidigt som de tio nya medlemsstaterna kom in i EU. Behoven av reformer kvarstod, men istället för det ursprungliga Konstitutionsfördraget lanserades istället Lissabonfördraget – eller Reformfördraget som det också kallas – där några av de mer känsliga punkterna tagits bort (t.ex. Europaflaggan och Europadagen). Ratificeringsprocessen är inte klar, framförallt är det Irland som är en knäckfråga efter folkets nej i folkomröstningen.
Om vi antar att Lissabonfördraget kommer att börja gälla, har vi då löst EU:s demokratiska underskott? Nej, naturligtvis inte! Men det kan vara värt att notera att ett par klassiska demokratiska kritikpunkter bemöts. En sådan kritik har handlat om att de nationella parlamenten fått minskat inflytande och kontroll över lagstiftningen medan regeringarna har stärkt sin position – eftersom det är regeringarnas ministrar som möts och fattar beslut i ministerrådet, och regeringarna som nominerar kommissionärerna. I Lissabonfördraget ges de nationella parlamenten ett mer direkt inflytande på beslutsfattandet eftersom de får åtta veckor på sig för att pröva subsidiaritetsprincipen (närhetsprincipen) i förslag till EU-lagstiftning.
En annan vanlig kritikpunkt är att Europaparlamentet är för svagt, även om det gradvis har fått ökad makt de senaste decennierna genom att fler beslut fattas tillsammans med Ministerrådet i den s.k. medbeslutandeproceduren. I och med Lissabonfördraget utvidgas medbeslutandeproceduren till fler politikområden och byter namn till ”normal lagstiftningsprocedur”, och Europaparlamentet ges också rätt att välja kommissionsordförande.
Avståndet mellan EU och medborgarna är en annan viktig del av kritiken. Det handlar dels om medborgarnas (bristande) möjligheter att utkräva ansvar av rådet och kommissionen – men också om att EU uppfattas som svårt att förstå, och därmed är omöjligt att identifiera sig med. Det första, ansvarsutkrävande, är en central demokratisk princip och kanske den punkt som EU har svårast leva upp till. Lissabonfördraget erbjuder ingen ny lösning, men som ett försök att närma sig medborgarna lanseras dock det s.k. Medborgarinitiativet, där minst en miljon EU-medborgare ska kunna gå samman och uppmana kommissionen att lägga fram ett lagförslag.
Givetvis är EU ett komplicerat system jämfört med t.ex. en traditionell enhetsstat. Men det psykologiska avståndet handlar också om att det alltför ofta talas om EU som något helt bortanför den egna staten. Det är t.ex. inte ovanligt att politiker skyller på EU för obekväma beslut, och tonar ned det faktum att den egna regeringens ministrar deltog i beslutet. Men det är också problematiskt att vi så sällan talar om sammanlänkningen mellan Sverige och EU. För att förstå hur politiken fungerar i dagens Europa är det viktigt att inte bara betrakta varje politisk nivå för sig, utan att tänka på EU som ett flernivåsystem.
Oftast är det då den formella sammanlänkningen mellan den statliga nivån och EU som står i fokus, precis som i demokratiaspekterna ovan. Men det är också viktigt att uppmärksamma betydelsen av lokala och regionala nivåer i flernivåsystemet. Parallellt med formella beslutsvägar finns det mycket informella kontakter och kanaler mellan subnationella nivåer och EU: kommuner och regioner har egna kontor i Bryssel, varav vissa med uttalat syfte att försöka påverka EU:s policyprocess, de är också medlemmar i paneuropeiska intresseorganisationer, och samarbetar med sina motsvarigheter i andra länder i allt från konkreta projekt till informella nätverk. Subnationella nivåer saknar dock formellt inflytande på EU:s beslutsfattande, eftersom regionkommittén enbart har rådgivande funktion.
Med andra ord är det är viktigt att belysa även den informella länkningen i flernivåsystemet eftersom den berör frågan om ansvarsutkrävande på ett annat sätt. Poängen här bli då att även kommunala val har en europeisk dimension, och att vem vi röstar på där kan få betydelse för kommunens agerande gentemot EU. Ett tydligare flernivåperspektiv ligger också i linje med att många medborgare identifierar sig med flera samhällsnivåer, från sin kommun till Europa, och de som gör det har störst förtroende för politiska institutioner på alla nivåer.
Frågan om en europeisk dimension i kommunala val berör ytterligare en demokratikritik, om att det inte skulle finnas några ”europeiska” val. Dels handlar det om avsaknaden av verkligt europeiska partier, vilket gör det lite ironiskt att Libertas, med sin tydliga EU-kritiska plattform, är det första försöket till att skapa ett paneuropeiskt parti, och dels handlar det om röstning.
Visserligen finns det två olika legitimitetskedjor för röstning: en mellanstatlig, där medborgarna röstar i nationella val, och vinnande regerings ministrar sitter med i rådet; och en överstatlig, där medborgarna röstar i Europaparlamentsval. Men kritiken handlar om att nationella (och för den delen lokala och regionala) val ytterst sällan handlar om europeiska frågor, och att Europaparlamentsval i många länder snarast kommit att ses som en mätning av populariteten för sittande regering. Att det är så är naturligtvis inte ristat i sten. Såväl partier som vi medborgare har möjlighet att välja att fokusera på viktiga sakfrågor och ta ideologisk ställning på såväl den europeiska nivån som övriga nivåer i flernivåsystemet.
Churchill tillskrivs ofta citatet: ”Demokratin är inte utan fel, men det är det minst dåliga styrelseskick vi känner”. Om vi nu vill att EU ska vara mer demokratiskt kan vi ju åtminstone börja med att påverka det vi kan, och utnyttja de kanaler till inflytande som står till buds – som t.ex. att rösta i det kommande valet den 7 juni.
