[070412] Mycket av diskussionerna om Ansvarskommitténs slutbetänkande har, liksom tidigare rapporter, kommit att handla om de territoriella gränserna istället för den faktiska politiken. Med tanke på att beslut om vilka sakområden som ska hanteras på vilken nivå kan innebära mycket större förändringar i den förda politiken och därmed för medborgarna, kan det tyckas märkligt att så lite av diskussionerna hittills har handlat om vilka politiska sakfrågor som bör hanteras av lokal, regional, respektive nationell nivå – eller för delen på europeisk nivå?
Men förklaringen är inte så konstig. Territoriella gränser är viktiga, de sätter ramar för hur vi människor tänker och lägger grunden för inom vilka områden, och med vilka andra människor, vi känner gemenskap. Traditionella statsbyggnadsteoretiker som Stein Rokkan, och hans efterföljare som Stefano Bartolini och Maurizio Ferrera argumenterar omfattande för vilken betydelse territoriella gränser har för människors känslor och åsikter, och därmed för förutsättningarna för att ett samhälle ska kunna utvecklas till att ha stabila demokratiska institutioner och till och med ha möjlighet att omfördela resurser mellan olika människor.
Tanken är att med ökad betydelse (konsolidering) av territoriella gränser kan den politiska verksamheten inom dessa gränser fördjupas. Teoretiskt är det fyra steg som lyfts fram i en sådan historisk process av s.k. ”bounded structuring”. Startpunkten är den territoriella avgränsningen av ett territorium (state formation), vilket antas följas av att känslor av identifikation med området växer fram (nation-building). Därefter kommer utformandet av demokratiska, legitima politiska institutioner (mass democracy) och slutligen kan det leda fram till skapandet av ett välfärdssamhälle där människor accepterar att delar av deras inkomst kan omfördelas till andra människor i detta område (redistribution).
I ett europeiskt perspektiv har dessa idéer diskuterats i samband med svårigheterna att försöka utvidga EU:s territoriella gränser samtidigt som den europeiska integrationen fördjupas. Tanken är att det tar tid för människor att vänja sig vid, och börja identifiera sig med nya gränser, och om gränserna dessutom ändras med jämna mellanrum försvåras förutsättningarna för att en sådan gemenskapskänsla ska växa fram, och därmed förutsättningarna för både politisk legitimitet och omfördelning.
Vissa forskare menar därför att ett sådant synsätt kan hjälpa oss att förstå varför t.ex. Frankrike och Nederländerna röstade nej till förslaget om en ny konstitution för EU. Som ursprungliga medlemsstater räknas de annars vara bland de mest EU-positiva. Men samtidigt har de sett de territoriella gränserna förändras sex gånger på femtio år, från sex medlemsländer till tjugosju, och ytterligare utvidgningar står för dörren.
I min kommande avhandling finner jag att de flesta människor känner sig fästa vid mer än en territoriell nivå. Konsekvensen av det är inte att förtroendet för politiska institutioner eller politiker minskar, men däremot påverkas attityderna till omfördelning och välfärd. Det är helt enkelt lättare att ha förtroende för politiska institutioner på flera nivåer än vad det är att acceptera en omfördelning till människor du inte identifierar dig med.
Mot en sådan bakgrund är det klokt av Ansvarskommittén att understryka vikten av att frågan om en ny regional indelning i Sverige bör behandlas skyndsamt. Helst bör dessutom en helhetslösning finnas samtidigt för hela landet, så att inte gränsdragningsproblemen försvårar den fortsatta uppbyggnadsprocessen av institutioner och myndigheter med den nya regionala indelningen som bas. Att i flera olika steg och över tid slå samman och ändra på territoriella gränser är inte något som tidigare forskning menar leder till något positivt. Först när gränserna ligger fast kan utformningen av övriga samhällsfunktioner färdigställas.
I det här fallet är det dessutom osedvanligt många samhällsfunktioner som avses få samma territoriella indelning. Inte bara länsstyrelserna och de nya regionkommunerna föreslås ha samma geografiska bas, utan även de statliga myndigheternas regionala indelning, t.ex. Arbetsmarknadsverket och Försäkringskassan. Det innebär en stor förändring i svensk samhällsorganisation där den traditionella s.k. stuprörsmodellen (dvs. att varje sektor har sin egen geografiska indelning) ersätts med en starkare regionindelning som är styrande för de flesta offentliga sektorers indelning.
Samtidigt bör självklart hänsyn tas till viljan hos de människor som bor i fr.a. gränsområden, och det är viktigt att olika aktörer involveras i processen – precis som Ansvarskommittén föreslår. En alltför snabb process uppifrån, utan inflytande för berörda parter riskerar istället att i efterhand leda fram till justeringar av gränser – med efterföljande problem. I slutbetänkandet påpekas att det inte finns någon optimal lösning, utan det föreslås att mellan sex till nio regionkommuner vore lämpligt, och de exakta gränserna behöver arbetas fram i samråd. Men samtidigt kommer inte alla att kunna känna sig lika nöjda.
Vad vi kan förvänta oss utifrån tidigare forskning är dock att de flesta människor över tid kommer att vänja sig vid dessa nya regionala indelningar, och att förtroendet för de politiska institutionerna troligen bör vara fortsatt starkt. Eftersom regionkommunerna till största del kommer att hantera hälso- och sjukvård, dvs. välfärdsfrågor, kan dock allt för stort missnöje med den territoriella indelningen och avsaknad av gemensamhetskänslor, få konsekvenser för stödet för den offentliga sjukvården. Det är därför mycket viktigt att en ny regional indelning dessutom är funktionell för sjukvårdens behov. En väl fungerande sjukvård kan balansera upp avsaknad av gemensamhetskänslor, inte minst inledningsvis.
