[070412] De förorter som byggdes från c:a 1960 till 1975 – med det s.k miljonprogrammet under de sista 10 åren – kom relativt snart att kritiseras och uppfattas som problematiska. I början av sjuttiotalet stod en hel del lägenheter tomma, inte minst därför att inflation och ränteavdrag gjort småhusägandet attraktivt. I Göteborg bidrog varvskrisen till den negativa utvecklingen. Bilder av storskaliga hus från förorter som Hammarkullen i Göteborg och Rosengård i Malmö fick illustrera situationen och förortsfrågan blev under några år en av de stora debattfrågorna i samhället.
Problembilden ledde den gången till insatser från de kommunala social- och fritidsförvaltningarna i form av grannskapsarbete och andra sociala projekt, inte minst för att hantera ungdomsproblemen. Bostadsföretag och hyresgästföreningar utvecklade boinflytandesamarbete (vilket beskrivs på annan plats). I många förortsområden kompletterades utemiljön med lekplatser och gemensamhetslokaler via statliga miljöförbättringspengar och in på 1980-talet byggdes några förortsområden om ganska kraftfullt i s.k. turn-aroundprojekt.
Stor del av insatserna förefaller ha varit av projektkaraktär och var både begränsade och kortsiktiga. Men i några områden som Hammarkullen i Göteborg och Råslätt i Jönköping avlöste projekten varandra i en slags projektkultur som samlade flera av stadsdelarnas centrala aktörer och i varje fall under perioder innebar att situationen förbättrades där. I Eriksbo i Göteborg utvecklas en uppmärksammad självförvaltning i samarbete mellan bostadsföretaget och boendes organisationer (Törnqvist 2001). I den allmänna debatten sjunker dock förortsfrågan undan från slutet av sjuttiotalet. In en bit på 1980-talet minskar – generellt uttryckt – insatserna. Turn-aroundprojekten ser ut att bli de sista stora omvandlingsprocesserna.
Men situationen skulle förändras igen. I slutet av 1980-talet genomförs i Storstadsutredningens regi en rad segregationsstudier i Sveriges förorter (Slutrapport SOU 1990:36). Studierna pekar på en fortsatt segregationsprocess så att befolkningen i många förortsområden relativt sett har blivit fattigare och sämre utbildad än i samhället i övrigt.
Storstadsutredningen följs av Storstadskommittén som under 1990-talet gör nya studier men som också leder fram till att en statlig storstadspolitik etableras. Studierna pekar återigen på inte bara en fortsatt utan också en accelererande segregation (Slutrapport SOU 1998:25). I Göteborg pekas en rad förorter ut.
Extremast ter sig Hjällbo, kanske – enligt bedömningarna – den mest negativt segregerade förorten i norra Europa. Lyfter vi blicken från den svenska utvecklingen är det uppenbart att fortgående segregationsprocesser samtidigt var framträdande i hela västvärlden. Begrepp som ”divided cities” angav ett av 1990-talets stora teman inom samhällsvetenskaplig forskning (Graham och Marvin 2001). Titeln ”delade städer” användes också för en av storstadskommitténs rapporter (SOU 1997:118).
Framför allt under åren 1992 och 1993 skedde i Sverige en dramatisk utveckling i förortsområdena. Den var i stort baserad på tre element. Det första handlade om att det fanns lediga lägenheter i många områden och därmed ett intresse från bostadsföretagen att fylla upp dessa.
Det andra elementet var den stora flyktingvåg som kom till Sverige på grund av krig inom Jugoslavien, i Somalia liksom oroligheter i en rad länder i mellanöstern. Stora grupper bland dessa flyktingar sökte sig till storstadsområdena och kunde flytta in i dess förorter. Inflyttningen satte i sin tur fart på en omflyttning där många svenskfödda och nordiska invandrare försvann.
Det tredje elementet var den stora nedgång i ekonomin som inträffade under denna period. Arbetslösheten i landet steg till nivåer kring 10% men kom att slå ännu mycket hårdare i flera förortsområden. Andelen bland de vuxna som förvärvsarbetar är en uppgift som i sammanhanget egentligen är intressantare än arbetslöshetstalet. Den andelen – förvärvsintensiteten – hade legat mellan 60 och 80 procent bland den vuxna befolkningen i de flesta utsatta förortsområden. 1994 hade andelen sjunkit till mellan 20 och 40 procent (Olsson mfl 2000). Med denna låga nivå av förvärvsarbetande följde också låga inkomster och ett beroende av transfereringar av olika slag. I Hjällbo beräknades att i mitten på 1990-talet 2/3 av hushållsinkomsterna kom från välfärdssystemets transfereringar.
Den ovanstående problembeskrivningen utgår från segregationsdata som ju utgörs av statistiska uppgifter om inkomster, bidrag, utbildning, nationalitet osv. Men hur märktes detta ute i förortsområdena? Flyktingarna, arbetslösheten och de små inkomsterna satte en stor press på myndigheterna som kom att möta nya grupper ovana vid svenska samhället och som fick ge ut stora summor i bidrag.
Skolorna fick svårt att hantera det stora inflödet av barn med begränsade kunskaper i det svenska språket och ganska snart kom alarmerande uppgifter om hur många som gick ut ur grundskolan utan betyg som berättigade till studier i gymnasiet. Där det förut funnits tomma lägenheter fylldes dessa så småningom upp, ofta med stora familjer som innebar trångboddhet, i många fall trängsel på gårdarna på grund av de många barnen.
Men bilden rymmer många olika sidor. Inflyttningen innebar också liv och rörelse utomhus i miljöer som tidigare känns öde och tomma. Och en plats att leva på där många – inte alla – av de nya invånarna skulle känna sig hemma. För många kom standarden i det nya boendet i varje fall till en början som ett lyft i tillvaron. Uppenbart flyttade också många duktiga och erfarna människor in, många som skulle kunna vara med och utveckla samhället.
De statliga storstadsutredningarna som pågår från andra halvan av 1980-talet till slutet av 1990-talet leder till en så kallad storstadspolitik som berör förortsområden runt de tre storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö. Pengar silades från staten ner till ett beslutsfattande som i Göteborg ytterst handhafts av stadsdelsnämnder.
Det startade ganska blygsamt 1996 med de så kallade Blommanpengarna som i Göteborg gick till Gårdsten, Hjällbo, Biskopsgården och Gamlestaden. Därefter följde vad som kallades för satsningen på Nationella exempel som i Göteborg blev Hjällbo och Gårdsten. För närvarande är vi i slutet av det tredje steget, Lokala utvecklingsavtal, som förmedlat statliga pengar till Gårdsten, Hjällbo, Bergsjön och Norra Biskopsgården. I stort sett kommer denna fas att vara slutförd – och pengarna använda – under 2004.
Storstadssatsningen har haft en tydlig områdesprägel. Det är i de utsatta förortsområdena som lösningen på segregationsproblemen ska åstadkommas. Och det är delvis samma problembild som har föranlett både denna statliga politik den lokala satsningen från bostadsföretagen. Pengarna har främst gått insatser som rör utbildning och arbetsanskaffning men här har också skett insatser som rör trygghet, föreningsliv, torg och andra mötesplatser. Inflytande och demokrati har angetts som viktiga ledstjärnor och flera ansatser har präglats av ambitionen att finna former för detta.
För att få del av pengarna krävde staten en motprestation i form av minst lika mycket kommunala medel som skulle gå till nya insatser. I Göteborg har detta i stort sett skett genom att de satsningar som de allmännyttiga bostadsföretagen gjort har räknats som motprestationen. På ett plan kan man därför uppfatta att bostadsföretagens insatser är en del av storstadssatsningen. Det understryks av att det funnits samarbete med parter som varit direkt storstadsfinansierade och att de statliga pengarna ibland gått till verksamheter – som tex trygghetsinsatser – där bostadsföretagen haft hand om det hela. Till detta återkommer jag naturligtvis.
Samtidigt är det så att satsningen från bostadsföretagens sida i stor utsträckning varit oberoende av storstadssatsningen. Den påbörjades innan storstadssatsningen kom igång på allvar och har till övervägande delen inte varit beroende av denna för att genomföras. Och det är framför allt om den som denna text handlar även om storstadssatsningens roll för utvecklingen inte heller kan förbigås.
En central fråga är naturligtvis vilka effekter eller resultat som insatser lett till. Trivs folk bättre, tycker de att området fungerar bättre, har det blivit mindre segregerat, mer attraktivt på bostadsmarknaden osv? Det är studiens andra huvudfråga.
I princip går det att säga att det har blivit bättre där de större satsningarna gjorts även om det är långt ifrån problemfritt. Hur mycket bättre och i vilka avseenden ska jag komma tillbaka till.
Hur ska då bedömningen av framgång eller misslyckande gå till? Här nedan följer ett antal kriterier som jag ska använda mig av. Poängen med att använda flera olika sådana är att inget mått täcker in alla aspekter. Det material som används som underlag är inte heller utan brister eller osäkerhetsmoment. Flera olika mått gör det därför möjligt att göra en mer nyanserad bedömning och att se olika sidor av de förändringar som har åstadkommits.
Kriterier och underlag för bedömning:
• De boendes tillfredsställelse med sitt boende i lägenheten och området är det mest självklara måttet på framgång eller misslyckande. Varje vår sedan 1998 låter Framtidenkoncernen via Temaplan i Stockholm genomföra en mycket omfattande enkätundersökning i alla sina områden. Folk blir tillfrågade om en rad förhållanden i lägenheten, området, inflytande och hur de uppfattar fastighetsägarens arbete. Inom koncernen har dessa upprepade mätningar stor betydelse och påverkar många olika typer av arbetsinsatser.
Mätningarna är naturligtvis inte helt problemfria, bl.a finns ett bortfall i områden som Gårdsten och Hjällbo på omkring 40%. Även om bortfallsanalyser görs skapas ändå en viss osäkerhet som i varje fall bör innebära att små förändringar inte får tas alltför allvarligt. I det arbete som gjorts i den här studien har intervjuer gjorts med anställda i företagen och enstaka boende i områdena. Det skapar inte ett statistiskt representativt material men kan ändå komplettera genom att intervjuerna gjorts med folk som har överblick över viktiga förhållanden.
• Segregationen uppfattas som jag tidigare pekat på som ett centralt problem. Vad händer med den, har den gått att påverka? Segregationen kan belysas utifrån två olika sidor. Den första handlar om befolkningssammansättningen i bostadsområdet, vi kan kalla detta för boendesegregation. Flyttar nya grupper in med andra resurser – arbete och inkomster – och annan bakgrund? I de mest invandrardominerande områdena (svenskglesa i Roger Anderssons terminologi) anger de flesta att det vore bra med fler svenskfödda boende. Det skulle skapa en helt annan kontakt med det svenska och med det svenska samhället.
Den andra sidan handlar om huruvida de boende i större utsträckning kommer i samspel med det svenska samhället. Frågan om fler börjar förvärvsarbeta brukar i det sammanhanget ses som en central punkt. Det är också lätt att konstatera eftersom det finns statistiska uppgifter om detta även om eftersläpningen i statistiken är besvärande för den som söker efter aktuella uppgifter. Svårare är att få grepp om andra sidor av integrationen som rör myndighetskontakter, skola, föreningsliv och annat. I huvudsak ligger offentlig statistik tillsammans med uppgifter inifrån bostadsföretagen som grund för bedömningar av segregationen.
• Ett områdes fysiska status är centralt. Det handlar både om skötsel – prydlighet eller tecken på förfall – och om husens och de offentliga rummens utseende och karaktär. Den torftighet som många förortsområden utstrålat, händer det något med den? Här kan bedömningar gå kraftigt isär därför att vi kan ha skilda värderingar. Att förfall signalerar något negativt torde dock få invända mot. Viktigt är i varje fall att redovisa förändringar och insatser som gjorts.
• Ett områdes rykte och attraktivitet har stor betydelse för dess invånare. Till viss del går det att utläsa attraktiviteten i efterfrågan på bostäder och vilka som söker sig till ett område. Men eftersom efterfrågan på bostadsmarknaden generellt har stigit kraftigt i Göteborgsområdet under de senaste tre-fyra åren så att lediga lägenheter är en bristvara är detta ett problematiskt mått som, om det ska användas, måste utsättas för kvalificerade bedömningar.
• Ett områdes problem av olika slag – brist på trygghet, bråk mellan grupper, missbruk med konsekvenser för andra osv – ses ofta som ett centralt tecken på hur väl ett område fungerar. Det ligger naturligtvis en hel del i detta och det måste uppmärksammas. Men minst lika viktigt är om det i ett bostadsområde, förort eller stadsdel finns en kapacitet att hantera problem som uppstår. Ser man bara på när ungdomsproblem utvecklas eller finns det aktörer som försöker att påverka situationen? Problemlösningskapaciteten kan formuleras i termer av ”social hållbarhet”. Och det är kopplat till frågan om vilka institutioner som byggs upp i ett område för att ta hand om problem, vilka samarbetsformer som utvecklas mellan olika aktörer. Men det handlar också om huruvida en mer omedelbar handlingskapacitet finns hos personer och organisationer i ett område.
Ett tredje slag av central fråga när det gäller bostadsföretagen handlar om hur de bidrar till att förändra vad vi skulle kunna kalla samhällstrukturen lokalt. Jag ska peka på några dimensioner i detta innan frågorna ställs mera specifikt.
De flesta förorter har en tydlig fysisk gestalt både inom sig men framför allt utåt med klara avgränsningar genom vägar eller naturområden. Det var en del av den så kallade grannskapsplaneringen som haft stort inflytande över förorternas form. Man behöver sällan tveka om vilken förort man befinner sig i eller var gränserna går. Det är en förutsättning för att det i många fall verkar vara rimligt också att se förorter som relativt avgränsade sociala världar. De skulle kunna kallas boendesamhällen eftersom de är uppbyggda utifrån just boende och kompletterade med service av olika slag – skolor, affärer, post osv – som är viktigt för det dagliga livet. I detta dagliga liv ser de boende och anställda varandra i många olika sammanhang. Sociala kontakter och gruppbildningar byggs upp liksom i många fall också en identitet som i varje fall delvis är relaterad till detta lokala sammanhang.
Det ovanstående innebär inte att förorterna är slutna enheter. Stor del av servicepersonalen bor någon annan stans. Förortens förvärvsarbetande befolkning arbetar ofta utanför. Många tillbringar fritiden i centrala delar av staden och inköp sker också i många fall någon annanstans än i den egna förorten. Men förorten är ändå rimlig att beskriva som ett socialt sammanhang tydligt skild från omgivningen, därav begreppet boendesamhälle.
Ibland används begreppet lokalsamhälle om förorter. Jag vill undvika det därför att det för med sig associationer av en större slutenhet och självständighet. Förknippat med begreppet är också föreställningar om arbetsplatser och produktion för de som bor där. Skulle vi studera mera centralt belägna områden i större städer vore antagligen begreppet lokalt sammanhang mera användbart. Gränser och sociala sammanhang skulle då inte så lätt kunna identifiera ett specifikt område även om lokala förhållanden också här skulle vara intressanta.
I beskrivningar av förorter möter vi ofta en bild av att företagssektorn är svag – arbetena finns i stor utsträckning någon annan stans – samt att civilsamhället i form av föreningar och informella sammanslutningar visserligen inte saknas men är så segmenterat via gruppintressen att man har svårt att hantera problem och intressen som är gemensamma över dessa gränser. Förorten framstår då som ett samhälle präglat av en omfattande offentlig sektor, en omfattande familje- och släktgemenskap och ett uppdelat civilsamhälle som kan vara starkt i delar men inte som helhet. Detta är en tämligen generell bild. Undantag finns och vi ska se några sådana senare.
De allmännyttiga bostadsföretagen i förorterna har en speciell roll som framgår av figuren nedan. De är kommunalt ägda, har politiskt formulerade mål för sin verksamhet och kan på så sätt sägas tillhöra den offentliga sektorn. Samtidigt är de också företag och är i många avseenden befriade från de restriktioner och krav som gäller för offentliga myndigheter. Det innebär bl.a att de har en friare resursanvändning, och som det förefaller, de har lättare att ta initiativ i olika avseenden. Vi kan se att detta har haft betydelse när de allmännyttiga bostadsföretagen har vidgat sina åtaganden och aktivt gått in i många frågor.
En fråga som lätt uppstår i förhållande till bostadsföretagens vidgade åtagande handlar om dominans och beroende. Vi kan lite lättfärdigt kalla detta för ”brukssamhällesdiskussionen” eftersom de kritiskt inriktade ofta refererar till den dominerande roll som bruket hade i sådana lokala samhällen. Begreppet haltar dock eftersom bostadsföretagen sysselsätter ganska få personer jämfört med bruken och brukssamhällena under glansperioden också hade en liten offentlig sektor.
De allmännyttiga bostadsföretagen är i flera förorter den helt dominerande ägaren av inte bara bostäder utan också lokaler och centrumanläggningar. Personalen rör sig ute i områdena, kunskaper utvecklas om vad som händer där och inom företaget tas många beslut som påverkar människors liv. Många av de boende skulle dessutom ha svårt att flytta därför att de inte har fasta arbetsinkomster. Detta som brukar beskrivas som en inlåsningseffekt.
Mot det ovanstående kan man framhålla att det samtidigt finns en stor och omfattande offentlig verksamhet i förorterna med en personalstyrka som flera gånger överstiger bostadsföretagens. Bostadsföretagen är inte den enda stora organiserade aktören som kommer nära en del medborgare. Möjligheterna till insyn i människors liv är också i de flesta fall begränsade. Och insatserna görs ju därför att problemen varit uppenbara för de flesta – det är en slags reaktion på en problematisk situation där något måste göras och där någon eller några måste ta ansvar för utvecklingen. Hur det lyckas måste också vägas in i brukssamhällsdiskussionen.
Svaret på frågan om dominans och inflytande har alltså flera sidor. Men kvar står ändå frågan om bostadsföretagen är med och utvecklar ett boendesamhälle där insyn och kontroll i allt för stor utsträckning hamnar hos en enda aktör.
