När man sitter i sin egen kommun och funderar över
frågor som centralism, decentralism, kommunsammanslagningar och lokal
organisering, kan det vara spännande att höja blicken och jämföra
med utvecklingen i andra delar av Europa. Här finns olikheter som är
svåra att jämföra, men även likheter och likartade
utvecklingar. Lokal självstyrelse är en sådan likhet. Alla
länder med demokratiska system har någon form av kommunala beslutsorgan
som väljs direkt av folket.
Kommunernas relationer till centralmakten varierar. De nordiska länderna har i ett europeiskt perspektiv många likheter, medan länder som Frankrike, Belgien, Spanien, Portugal, Italien och Grekland till stor del liknar den franska förvaltningsmodell som byggdes upp av Napoleon. Systemet bygger på en kombination av stark centralmakt och stark lokal identitet. Den kommunala självstyrelsen är där politiskt svag.
Utgår man från kommunernas storlek vid en jämförelse, finner man att kommunsammanslagningar inte är en rent svensk företeelse. Under 1960-talet gjordes kommunsammanslagningar även i Norge och Danmark, som ur denna aspekt bekräftar den nordiska särprägeln. Men även andra länder har genomfört kommunsammanslagningar under de senaste årtiondena, som England, Tyskland, Nederländerna och Belgien. I några andra länder har man försökt samma sak men inte lyckats på grund av alltför stort lokalt motstånd.
Kommunernas storlek varierar kraftigt. De största återfinns på de brittiska öarna, med de engelska som störst med i genomsnitt 127.000 invånare (1994). De svenska kommunerna med 30.000 invånare ligger i ett mellanskikt. Många länder har små kommuner på några få tusen invånare; Frankrikes 1.500 underskrids endast av Islands 1.300 invånare.
När det gäller statens relation till kommunerna ser man en allmän trend i Europa att detaljstyrning ersätts av indirekta styrmetoder. Centralmakten utövar sitt inflytande främst genom ramlagar och ekonomiska styrmetoder. Kommunernas ökande betydelse har också medfört att de alltmer har hamnat i centrum av debatten om den offentliga sektorns organisering. Under de senaste decennierna har inställningen till kommunerna i huvudsak varit positiv.
- Det har funnits en ständigt återkommande spänning mellan centralism och decentralism, hävdar Kurt Axelsson. Det är en pendelrörelse som aldrig står stilla. Just nu är vi på väg tillbaka till mer centralism.
Tvång eller frivillighet
Idag är tanken på lokal kommunal självstyrelse inte ifrågasatt och ett tecken på det är den europeiska konvention om kommunal självstyrelse som trädde i kraft 1988. Konventionen anger några allmänna principer för kommunernas åligganden. En tanke är att staten inte ska kunna lägga vilka krav som helst på kommunerna. Konventionen betonar också den allmänna principen att offentligt ansvar ska decentraliseras så långt det är organisatoriskt och ekonomiskt möjligt.
De positiva värdebegreppen lokal självstyrelse och demokrati blandas ofta samman. Mot 1800-talets slut hade centralmakten en stark ställning i Sverige. Så länge staten behärskades av en liten överklass riktades kraven på ökad lokal självstyrelse och demokrati mot samma motståndare. Men när den striden vunnits var det inte längre självklart att demokrati och lokal självstyrelse skulle vara två sidor av samma mynt. För utvecklandet av demokratin handlade det i fortsättningen om att spela både på centrala och lokala instrument. Men vad händer om dessa bägge nivåer fattar beslut som strider mot varandra? Den frågan leder rakt in i demokratins kärna och har fått förnyad aktualitet för det integrerade Europa.
Kommunerna har oftast befunnit sig någonstans emellan dessa poler. Medlemskapet i en kommun skiljer sig på viktiga punkter från medlemskapet i en förening. Här finns inslag av tvång och reglering å ena sidan, och frivillig självverksamhet å den andra. Enligt Olof Petersson återspeglas det i kommunernas historia att den kommunala demokratin har hamnat i denna mellanställning.
Decentralisering är ett uttryck för att kommunernas självstyrelse inkräktar på centralmaktens handlingsförmåga. Å andra sidan behöver inte en decentralisering innebära större makt för kommunerna. Under välfärdssamhällets mest expansiva period skedde en kraftig utbyggnad av servicen på kommunal nivå. Samtidigt skärptes den statliga regleringen av verksamheten Statsvetaren Francesco Kjellberg formulerade den lokala självstyrelsens paradoxer: ju mer kommunerna fick att bestämma över, desto mindre fick de att säga till om. Den analysen håller inte Kurt Axelsson riktigt med om:
- Kommunsammanslagningarna var på samma gång både centralisering och decentralisering. Ur ett lokalt perspektiv var det en centralisering eftersom man slog samman kommuner. Men samtidigt delades mer makt ut till kommunerna. I det perspektivet var därför kommunsammanslagningarna en decentralisering.
- Decentraliseringen var starkare än centraliseringen. Det hjälper ju inte att ha många kommuner med många fullmäktigeförsamlingar om de inte tillåts ha något att säga till om. Sammanslagningarna var nödvändiga för utbyggnaden av grundskolor och gymnasieutbildning. Utan ett ökat kommunalt inflytande skulle reformen ha blivit en pappersmakt.
Enligt Olof Petersson kan hela 1900-talet ses som en utveckling mot successivt minskad autonomi. I takt med att den kommunala servicen byggdes ut, minskade utrymmet för självständigt handlande genom detaljerade föreskrifter. Men under de senaste decennierna har kommunernas möjligheter att själva bestämma över sin verksamhet ökat, främst på grund av ändrade former för finansiering av verksamheten. Det paradoxala i sammanhanget är att de ökade befogenheterna kommer samtidigt med ekonomisk nedgång, medan autonomin minskade när den kommunala sektorn expanderade.
En långvarig spänning i kommunerna har funnits mellan "politik" och "förvaltning". Några försök att skilja begreppen har satt gränsen mellan mål och medel, eller mellan värderingar respektive tekniska avgöranden. Bägge aspekterna är viktiga element i den kommunala självförvaltningen, men betoningen har ibland varit starkare på det ena elementet. Faran med termen självförvaltning ligger i betoning på den administrativa delen. Men den kommunala demokratins problem kan inte bara lösas med omorganisationer och magementidéer. Kanske är det därför Europakonventionen tar sikte på de politiska momenten?
Behov av större kommuner
Är då kommunen en del av staten eller ett självständigt organ? En historisk återblick visar att de nya kommunallagarna 1862 fann en praktisk lösning på detta dilemma. Å ena sidan fick kommunerna stor självständighet som exempelvis beskattningsrätt. Å andra sidan kunde staten gripa in i kommunernas förehavanden. Kommunala beslut kunde också överklagas till staten.
Kommunreformen kom i rätt tid för den utveckling som följde. De närmaste decennierna innebar en metamorfos för det efterblivna Sverige. Tiden präglades av industrialisering, urbanisering och demokratisering. Stora skaror av människor bröt upp från landsbygden och sökte sig mot städer och större tätorter. Bostadsnöden, arbetslösheten och fattigdomen var stor. Kraven på en genomgripande demokratisering växte sig allt starkare. Kommunens mellanställning mellan frivillig och påtvingad institution påverkades också av de allmänna strömningarna. Ett exempel är valen till de kommunala församlingarna, som länge var lokala och personinriktade. Nu växte den representativa demokratin fram och med den partipolitiken.
Avsikten var att städernas och socknarnas förvaltningar även efter kommunreformen skulle skötas av lekmän. Men utvecklingen gjorde den situationen alltmer ohållbar. 1896 anställdes den förste kommunalkamreren i Sverige och i början av 1940-talet började vissa kommuner anställa en chef för den kommunala förvaltningen.
Har den kommunala förvaltningen alltid gjorts till en avbildning av samhällets behov? I så fall riskerar den alltid att vara otidsenlig, speciellt med den alltmer accelererande samhällsutveckling vi har haft sedan industrialismens genombrott. Samtidigt har kommunerna stått i centrum för uppbyggnaden av välfärdssamhället, som kanske nådde sin kulmen på 1960- och 70-talen. Här skulle byggas daghem, gymnasieskolor, sjukhus och ålderdomshem. Staten tvivlade på att alla kommuner skulle klara den uppgiften, speciellt de små landskommunerna.
Lösningen på det problemet blev kommunsammanslagningar och stordrift. En utredning ledde fram till en ny kommunreform 1952. Riktpunkten blev att en kommun borde ha minst 3.000 invånare (se även Per Nyströms kapitel). Men Sverige gick in i en högkonjunktur och avfolkningen av glesbygden fortsatte. Många kommuner nådde inte upp till den minimigräns som var satt. En ny lag 1962 höjde ribban för befolkningsunderlaget till 8.000 invånare. Nya kommunsammanslagningar följde och kommunernas antal blev under 300.
- Kommunsammanslagningarna gjordes för att bevara den lokala självstyrelsen, menar Kurt Axelsson. Under debatten som fördes före besluten om kommunreformen, ställdes olika slag av centralmakt mot större kommuner.
- När man blickar tillbaka på vad Göteborgs Förorters Förbund har haft för betydelse, bör man ha med i bilden vad statsmakternas beslut om utrymmet för den kommunala självstyrelsen betytt. Kommunreformernas senaste fas har betytt mer för att behålla självständiga kommuner i Göteborgsregionen än vad förortsförbundet har gjort!
Stordriftstanken slog igenom både i produktion och ideologi. Välfärdspolitiken skulle omfatta alla medborgare och inte bara vissa gynnade grupper. Universalism och jämlikhet skulle förverkligas genom likformighet och standardisering. Ekonomi och politik gick hand i hand.
Kommunens optimala storlek
Pendeln har delvis börjat svänga tillbaka och frågor väckts om kommunernas roll i utvecklandet av demokratin. En sådan fråga rör demokratins förhållande till storleken på kommunen. En som inte tvekade var Platon under antiken i Grekland. Han kom fram till att en lagom stor demokratisk stad består av 5.040 fria medborgare, kvinnor, barn och slavar oräknade. Men för oss idag är det svårt att peka på något entydigt samband mellan levande demokrati och kommunens storlek. Små kommuner har exempelvis inte högre valdeltagande än de större.
Kanske kommer olika aspekter på demokratin alltid delvis att stå i konflikt med varandra, så att frågan inte kan reduceras till en diskussion om kommungränser? Enligt forskarna Robert Dahl och Edward Tufte går indelningsproblemet ut på att sammanjämka fyra olika krav. Det första är att demokratin kräver fasta enheter inom vilka medborgarna kan utöva sitt politiska inflytande. Det andra är att dessa enheter måste ha tillräckligt stor handlingskraft. Det tredje är att specialisering och arbetsdelning ofta kräver organisering över olika territoriella områden. Det fjärde är att olika organ och beslutsnivåer kräver samordning och kontroll. För Göteborgsregionens del formuleras detta så här av Kurt Axelsson:
- När man historiskt tar upp införlivningsfrågan, måste man komma ihåg vilka utvecklingsproblem den politiska ledningen för Göteborgs stad satt med. Efter andra världskriget, när utvecklingen inom det göteborgska näringslivet tog fart, uppkom ett stort behov av ett nytt bostadsbyggande. Göteborg hade små markresurser att klara detta behov. Utanför den stora staden låg en rad småkommuner utan vare sig förmåga eller vilja att ta på sig uppgiften. De små hisingskommunerna Torslanda, Tuve och Säve, som låg kloss på Göteborg, kunde ha gått samman men det ville man inte.
- När Volvo började bygga ut sin Torslandafabrik så skedde detta inom Torslanda kommun och inte i Göteborg. Vilka möjligheter hade Torslanda att tillgodose det för regionen så viktiga behovet av bostäder, kommunikationer mm? Införlivningen var i det närmaste oundviklig både i Göteborgs stads och regionens intresse, även om inte just regionintresset framhölls så starkt då.
Det finns en inre motsättning mellan demokrati och effektivitet. Men definitionerna av begreppen har varierat mellan olika tider. Vid diskussionerna om kommunindelningar i början av 1960-talet skrev den socialdemokratiska regeringen: "Problemet kommunal effektivitet contra kommunal demokrati är ett avvägningsspörsmål, som det givetvis kan råda delade meningar om och där meningarna kan växla från tid till annan. Det torde dock innebära en stark förenkling av problemet att påstå, att vi nu står vid en gräns, då effektivitetskravet icke kan drivas längre av hänsyn till den kommunala demokratin." Någon garanti mot försvagad kommunal demokrati fanns inte, men effektiviteten ansågs väga tyngre. Nya kommunsammanslagningar var att vänta.
Det som tidigare såg ut som en linjär utveckling mot allt större kommuner har övergått i ett mer komplext mönster. Det som såg statiskt ut förefaller idag vara mer dynamiskt. Vi måste vänja oss vid att begrepp som demokrati, effektivitet och förvaltning alltmer antar formen av en levande organism som genomgår ständig förändring. 1990 konstaterade storstadsutredningen att flera viktiga processer kunde skönjas samtidigt. En decentraliseringsprocess ger en utflyttning av individer och arbetstillfällen från stadscentra till dess omgivningar. Samtidigt försvagas industrins betydelse till förmån för tjänsteproduktion. Utredningen föreslog en ökad satsning på regionalt samarbete.
Medvetenheten om regionernas ökande betydelse är ännu relativt svag men växande. För att stärka regionerna har regeringen 1991 föreslagit ökade regionala satsningar på infrastruktur, större trafikprojekt, miljöproblem, storstädernas problem, hälso- och sjukvård, regionalt utvecklingsarbete och europeisk integration. Inom flera delar av landet pågår idag försök att skapa slagkraftiga regionala enheter. Men ett hinder i denna utveckling är avsaknad av känsla för regionen, till stor del beroende på att den regionala makten i Sverige länge har haft en svag ställning. Förslag finns därför som syftar till att skapa slagkraftiga politiska och ekonomiska förvaltningsinstrument för regionerna.
Demokratins spänningsfält
Uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun är inte statisk, men huvudströmningen har varit att överföra uppgifter från stat till kommun. De klassiska begreppen från franska revolutionen "frihet" och "jämlikhet" hamnar naturligt i fokus för debatten om ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Den svenska staten har i huvudsak stått för begreppet "jämlikhet". En av centralismens grundtankar är att alla medborgare, oberoende av kommuntillhörighet, ska kunna åtnjuta samma grundtrygghet. Under uppbyggnaden av välfärdssamhället utvidgades begreppet till att innefatta allt vidare samhälleliga tjänster.
- De friare arbetsformerna har fortplantat sig inom kommunerna, menar Kurt Axelsson. Under senare år har det på många håll skett djupgående omstruktureringar och effektiviseringar som inte stått det enskilda näringslivet efter. Det har gällt att komma så långt som möjligt utan nedskärningar inom skolan och andra välfärdsanordningar.
- Pendelrörelsen att ge kommunerna alltmer uppgifter har pågått fram till 90-talet. Idag samlas statsbidraget ihop i en gemensam påse. Flertalet detaljerade regler om hur verksamheten skulle utföras togs därmed bort. Men det finns också tendenser som verkar i motsatt riktning. Det kommer nya lagar om full behovstäckning inom barnomsorgen, ny bibliotekslag o s v. Därmed återtar statsmakten en del av denna frihet.
- Inte nog med det, man flyttar också över beslutsrätt från de demokratiskt valda församlingarna till den tjänstemannamakt som domstolarna representerar. När det gäller centralisering contra decentralisering finns det alltså flera vågrörelser som går mot varandra. Vilka som är eller blir starkast kan bara historien ge svar på. Mycket kommer att bero på hur kraftfullt de lokala opinionerna, de lokala partierna och de lokala förtroendevalda kan hävda den lokala beslutsmakten.
Argumenten för decentralisering betonar flexibilitet och möjligheterna att anpassa verksamheten till lokala förhållanden. Demokratin förändras alltmer mot begreppet "frihet", så att individens möjligheter bättre ska kunna tillvaratas. Konfliktens kärna ligger i den inneboende motsättningen mellan de bägge begreppen som kan finnas. Frihet för den ene kan betyda ojämlikhet för den andre.
Ständigt förändrad politikerroll
Kommunerna har långvariga traditioner från tiden då de var små och sköttes ideellt. Först 1923 blev det möjligt för kommunala politiker att få en blygsam ersättning för resor och uppehälle som hade med uppdraget att göra. Det var därför länge ett privilegium för de välbesuttna att ta politiska uppdrag. Det dröjde till 1983 innan kommunerna tilläts betala ersättning för förlorad arbetsinkomst, och först 1992 blev det tvång på att ersätta förlorad arbetsinkomst.
Det finns naturligtvis många både öppna och dolda mekanismer som styr vilka som åtar sig uppdrag som förtroendevald. Högutbildade och höginkomsttagare är klart överrepresenterade. Kvinnorna har länge stått utanför eller ställt sig utanför politiken. Under lång tid var valdeltagandet också lägre. Bland de förtroendevalda dröjde det fram till 50-talet innan andelen kvinnor i fullmäktige överskred 10 procent. Idag närmar sig kvinnorna i de nordiska länderna sin beskärda del av platserna, medan kvinnorna i länder som Frankrike, England och USA fortfarande ligger under 10 procent.
För varje kommunsammanslagning växte både förvaltning och de politiska uppgifterna i kommunerna. Politikens professionalisering blev närmast oundviklig. Yrkespolitikerna tillhör visserligen en minoritet i kommunerna, men deras inflytande är betydande. Politikern ska förena två svårförenade krav. Det ena är kravet på initiativkraft, politikern ska ligga före opinionen och ange färdriktning. Det andra kravet är lyhördhet, politikern ska kunna tolka opinionen och gå i takt med den.
I de gamla småkommunerna var politik och förvaltning i praktiken två sidor av samma sak. De förtroendevalda svarade både för beredning, beslut och genomförande. När arbetsuppgifterna ökade och kommunala tjänstemän anställdes för att avlasta politikerna, uppstod ett problem att dra gränslinjerna mellan politik och förvaltning. I stora kommuner tycktes de bägge elementen leva i ett konkurrerande förhållande till varandra. Tjänstemännen kunde arbeta med frågor som normalt borde tillhöra politikerns område. Omvänt kunde det hända att politikern lade sig i rena förvaltningsfrågor. Särskilt tydlig var situationen sådan under 70- och 80-talen. Detta gränsdragningsproblem försöker man idag lösa med målstyrning.
En konflikt som fortfarande är aktuell är uppdelningen mellan fritidspolitiker och heltidspolitiker. Yrkespolitikerna har tillfört kommunalpolitiken stärkt ledningsförmåga, men maktkoncentrationen till dessa gör att fritidspolitikerna har fått relativt mindre inflytande. För bägge grupperna har relationen till väljarna blivit successivt svårare. Demokratiutvecklingen har gjort att medborgarnas krav på inflytande inte inskränker sig till det indirekta inflytande som deltagande i valen ger. Medborgarna blir alltmer kritiska och ställer allt fler krav. Kurt Axelsson ser lokalpolitikern som nödvändig för demokratins utveckling:
- Människor ifrågasätter lika mycket vare sig vi har ett centraliserat eller decentraliserat system. Demokratin är mer beroende av att politiker visar förmåga att klara människornas dagliga bekymmer, som arbete, bostäder, utbildning och sjukvård än av hur organisationerna formas och makten fördelas. Dock vill jag tillägga detta självklara: decentraliserad makt har ett kortare avstånd till människorna och ger därmed mycket bättre möjligheter till det absolut nödvändiga samtalet mellan dem som beslutar och dem som får sin tillvaro påverkad av besluten.
Ökad betydelse för regionen
Den nya kommunallagen 1991 medförde ett avsteg från den gamla detaljregleringen av kommunernas åligganden. Tanken bakom den nya lagen var att underlätta övergången till ett målstyrt system, som bland annat ger vidare ramar för inköp av varor och tjänster.
Den målriktade styrmodell som nu gäller ger öppningar för ökad variationsrikedom. Men även om de flesta var överens om att den gamla modellen inte var bra, finns även kritiker av efterföljaren. En av dem är organisationsforskaren Björn Rombach. Han menar att målstyrningsfilosofin inte passar in i politikens värld. Åsiktmotsättningar och samhällsdebatt låter sig inte enkelt översättas i kvantitativa termer. Kanske ska målstyrningen idag bara ses som ett första steg i utvecklingen mot nya och varierande former för kommunerna? Kanske är det så att omorganisationer blir så vanliga att det blir ett eget politiskt område vid sidan om skola, omsorg, kultur? Kurt Axelsson har avvikande uppfattning om effekterna av målstyrda kommuner:
- Målstyrning tvingar politikerna att tala om vad de vill med sin kommun, med skolan, barnomsorgen osv. När jag började satt vi alldeles för mycket och räknade kronor till olika detaljer när vi gjorde budgeten. Alldeles för lite diskuterade vi vad vi ville med pengarna. Efterhand började vi göra programskrivningar. Men det var otillräckligt. Med tydliga och konkreta målbeskrivningar förankrade i en samhällsuppfattning börjar politiken och politikerna göra det de ska, nämligen att leda verksamhet och utveckling.
- Målstyrningen kan inte frigöras från ett politiskt ansvar för all service och all omsorg som utförs i kommunen. Jag har tagit initiativ till vår målstyrningsmodell i Kungälv. Jag drömde aldrig om att vi politiker skulle släppa ansvaret för hur verksamheten utfördes. Men målstyrningen skulle utöver det andra jag sagt, också ge arbetsplatserna frihet, ansvar och befogenheter. Man skulle inte behöva springa hela trappan upp för varje beslut, utan man skulle få ändra på saker och ting inom ramen för vad målen anger. Det skulle leda till en effektivitetshöjning som kommer av sig själv när man vet att man betyder något i jobbet. Så blev det också.
Nya styrkeförhållanden
Europaintegrationen tillkommer som en ny osäkerhetsfaktor för kommunerna, men åsikterna går starkt isär om hur framtiden ser ut. Kommunförbundet har i en rapport 1992 skissat tre möjliga utvecklingsvägar:
- Oförändrad organisation men minskat självbestämmande. Kommunernas uppgifter begränsas till att utföra beslut som fattas centralt. Kommunernas självbestämmande och beskattningsrätt reduceras.
- Regionparlament. I enlighet med devisen om regionernas Europa inrättas regionala strukturer på mellannivå med länsparlament som övertar viktiga uppgifter från både stat och kommun. Kommunerna blir producenter av service utan ansvar för den egna utvecklingen.
- Aktiva kommuner som utnyttjar EU:s närhetsprincip. Kommunerna har fortsatt stort inflytande på den lokala utvecklingen, men samarbetar även aktivt i den regionala planeringen.
- De storregioner som diskuteras alltmer kan vara ett uttryck för att pendeln svänger mot centralism igen, menar Kurt Axelsson. Men det är viktigt att regionerna sysslar med regionala frågor och inte blir överkommunala instanser.
- Det gäller att klara ut vad som är regionens uppgifter och vad som är kommunens uppgifter. Kommunen bör exempelvis sköta grundutbildningen, medan regionen sköter den högre utbildningen.
- Spänningsfältet mellan kommunen - som ett uttryck för decentraliserade uppgifter och decentraliserad makt - och regionen är både intressant och nyttigt, men det gäller att ingen får övertaget. Regionens uppgifter bör handla om kunskapsfrågor och infrastrukturer. Då klarar man både att ha centralistiska regioner och starka primärkommuner.
Kommunernas utveckling avgörs möjligen i spänningsfältet mellan den europeiska integrationen och det framväxande kunskapssamhällets individer med en alltmer krävande demokratiuppfattning. Men här finns även andra kraftfält som kommer att påverka utvecklingen, många av dem redan nämnda.
text: CHRISTER WIGERFELT
illustrationer: HENRIK LANGE
Ur boken Förortsrörelsen i göteborgsregionen 1949-94.
Texten diskuterar boken
Kommunalpolitik av Olof Petersson, Fritzes 1994