För tyskar har den regionala nivån funnits lika länge som förbundsstaten, med historiska band till tiden före landets enande på 1800-talet. Genom de 16 förbundsländerna sker en ekonomisk utjämning som är tänkt att ge medborgarna i hela Tyskland likvärdiga levnadsvillkor. På regional utvecklas nu en ny pragmatism.

Det finns stora skillnader mellan regionerna. Bremen har som förbundsland färre invånare än staden Frankfurt; det största förbundslandet Nordrhein - Westfalen har 18 miljoner invånare, Saarland drygt 1 miljon. Trots denna heterogenitet är det knappast någon som ifrågasätter tanken på federalismen. Däremot finns det en lång debatt både om var gränserna mellan förbundsländerna ska gå och hur mycket de olika länderna ska få eller ge i det utjämningssystem som finns.

Synar man regionerna lite närmare ser man ännu fler mönster. Som i Hessen, förklarar Werner Müller från statskansliet i förbundslandets huvudstad Wiesbaden:

- Inom varje förbundsland finns det andra nivåer. Hessen, ex har inga gränser mot andra stater. Här finns 21 Landkreise, en slags kommunförbund, och 5 rena stadskommuner. Dessutom finns en uppdelning av Hessen i tre mindre regioner: Nordhessen, Mittelhessen, och Rhein/Main Här hamnar många planfrågor som byggande, miljö och infrastrukturer.

Detta är ju en form av traditionellt gränsdragande. Och när man sätter gränser får man ju problem med överskridanden.
- När man gör en plan som går till gränsen för ett annat förbundsland, kontaktar man grannländerna. Ex gränsen längs Rhen. Det är då naturligt att ta kontakt på lämplig nivå med andra sidan och eventuellt samfinansiera ett projekt. Dessa gränsöverskridande sammanflätningar är mycket vanliga. Wiesbaden är förbunden med Mainz, som är huvudstad i Rheinland-Pfalz, men de skiljs åt av Rhen. De förenas av tre broar och man kan säga att de tillsammans utgör en storstad, men ändå delad på två förbundsländer. Kollektivtrafiken är gemensam och vi har ett fungerande system för gränsöverskridande regionalplanering.

- Det finns ett problem, som inte har så mycket med planering över gränser att göra, utan mer med den tyska historien att göra. Türingen är ett grannland till Hessen i öster och tillhörde tidigare DDR. Den östra delen av Hessen var mindre utvecklad än övriga delar, men i jämförelse med Türingen var det förhållandevis välutvecklat. Inom EU finns strukturfonder som gör det möjligt att utveckla företagen i östra Tyskland. Däremot finns det mindre möjligheter i östra Hessen att få motsvarande bidrag. Idag är det svårare att få företag att flytta till östra Hessen än till Türingen, eftersom Türingen kan få 40% subventioner, medan östra Hessen bara kan få 15%.

Jürgen Meinck menar att den regionala planeringen har stora fördelar och tar flygplatsen i Frankfurt som exxempel:

- Ta ett jätteprojekt som planeringen av flygplatsen i Frankfurt. Om detta skulle ske på förbundsnivå, skulle de nödvändiga avvägningarna ske utifrån centrala intressen. Men om Hessen planerar blir det utifrån regionala intressen. Med lokal kompetens har förbundsländerna betydligt större möjligheter att hävda sina intressen. Med en central planering blir det dessutom en större byråkrati.

Om de olika regionerna arbetar på olika sätt, hur går det då med det gränsöverskridande samarbetet?

- Grundkonsensus måste det finnas, menar Werner Müller. Det finns inom det rättslig ramsystem som gives i förbundsländerna. Där finns en mininivå som räcker för att lösa gemensamma problem. Samtidigt finns ett starkt tryck att hitta en lösning på gemensamma problem. En uppgift som sträcker sig över förbundlandsnivå hamnar inte automatiskt på förbundsnivå.

- Normalt är det så att varje förbundsland står för de kostnader som hamnar inom de egna gränserna. Men finansieringen kan vara svårare om den inte är klar från början. Jag har aldrig upplevt att förhandlingar definitivt har strandat. En viktig påtryckningsaspekt är att om man inte lyckas lösa uppgiften, riskerar man att förlora viktig kompetens. Det bidrar till att skapa en bra förhandlingskultur i förbundsländerna

- Det skapar inte heler några avgörande politiska motsättningar mellan förbundsländer som styrs av olika politiska majoriteter. Det är också ett argument för att federalismen fungerar.

Det är inte administrationen som skapar problem i umgänget mellan två regioner, menar Jürgen Meinck. Däremot kan det finnas obalanser som sätter folk i rörelse på ömse sidor om en gräns. Skolpolitiken kan vara ett sådant exempel:

- I Hessen har man lagt ner grundskola, realskola, gymnasium för att istället skapa en enhetsskola. Då blev det i gränsområdena, t.ex mot Bayern, så att folk som bodde i Hessen satte sina barn i en skola på andra sidan gränsen. På liknande sätt har folk i Wiesbaden låtit sina barn gå i skola i Mainz, eftersom de ansåg att skolorna var bättre på andra sidan. Uppenbarligen anser många att skolsystemet är sådant att det är möjligt att flytta sina barn mellan olika förbundsländer och ändå bo kvar.

Finns det någon regional identitet i väven av kommuner, kommunförbund, delregioner och förbundsland?

- I Bayern finns ett mycket utpräglat regionalt självmedvetande, hävdar Werner Müller. Men inom Bayern finns skillnader som gör att de har sin identitet i mindre del av Bayern.

- I området runt Frankfurt diskuteras om det finns en regional identitet och om det är nödvändigt. Enligt min mening finns det ingen regional identitet begränsad till Rhein/Main-området. Vi som bor här uppskattar närheten till Frankfurt. När vi är utomlands säger vi inte att vi är från Rhein/Main utan från Frankfurt.

- I politiska kretsar diskuteras för närvarande mycket om vi måste skapa en regional identitet. För att kunna fungera på regional nivå måste det kanske finnas en regional identitet som går utanför den egna kommunen? Hur skapar man i så fall denna identitet? I debatten frågar man sig också varför man behöver en sådan identitet. När man organiserar ett samarbete betyder det inte automatiskt att en identitet existerar.

- Några menar att man kan skapa olika former av projekt för att befrämja denna identitet. En sådan är en diskussion om Rhein/Main- området ska avsöka om att arrangera OS 2012. Frankfurt och dess omgivningar studerar för närvarande förutsättningarna för att göra en sådan ansökan. Det finns även andra exempel på liknande projekt, men som inte är lika spektakulära. Här finns 3,5 milj människor, vilket är mer än hälften av Hessens befolkning. Så Frankfurtområdet liknar inte exempelvis Parisområdet. Här finns grönområden insprängda hela vägen in till centrum av Frankfurt. Vi har ett projekt som går ut på att skapa regionala parker.

- Jag tror att det är nödvändigt att försöka utveckla den regionala identiteten. Vi har gjort erfarenheter från ett helt annat område. Det finns en allt större attraktion hos de stora städerna. Som motvikt har vi i Hessen sedan mer än 15 år ett förnyelseprogram för byarna. Inte bara för att göra dem mer attraktiva, utan även för att utveckla befolkningen. Vi har frågat oss vad som är attraktivt med små byar, vad måste ske för att få hög livskvalitet även i mindre samhällen. När det kommer inifrån fungerar det ofta bra. Men om man ständigt frågar efter bidrag utan drivkraft inifrån fungerar det inte lika bra.

- Först när folk i en region känner att den har något med dem att göra, kommer projekten att skapa en regional identitet att vara framgångsrik.

- Näringslivet är en av de drivande krafterna i den regionala diskussionen, men på andra grunder. De vill inte hindras av kommunala och regionala gränser, med många byråkratiska samtalspartners. Helst vill de bara ha en enda. Hur det kommer att utvecklas vet man inte idag, det finns olika prognoser.

Hur hänger identiteten samman med gamla eller nya gränser? Jürgen Meinck ger ytterligare några aspekter på regional identitet i Hessen:

- Regionalt medvetande finns på olika sätt. I Frankfurt och områdena runtomkring känner man sig antagligen mindre för Hessen än Frankfurt. Visserligen har Frankfurt historiskt sett ingen hessisk tradition, utan var fristat. Historiskt har Hessens residensstad varit Kassel eller Darmstadt. När man i Kassel frågar efter Landesidentitet, skulle jag tro att det blir Hessen.

Är denna identitet strängt förbunden med gränser? Meinck fortsätter:

- Kanske inte med de aktuella. Gränserna för dagens förbundsländer stämmer inte till pricka med de gamla gränserna hos de gamla smårikena.
- Sedan 50 -talet har alla försök misslyckats att dela in Tyskland i andra förbundsländer, med andra gränser. Med tanke på deras uppgifter, skulle en förändrad indelning vara mer effektiv för flera av länderna.
- Frågar man vad folk menar med Hessen, kanske det inte blir något svar. Men frågar man dem om de instämmer med påståendet att Tyskland skulle delas in på något annat sätt, och att Hessen och Bayern bode slås samman, skulle det bli ett entydigt nej. Identiteten framträder måhända först i sin negativa form. På det sättet kan man säga att det finns ett regionalt medvetande, som också hänger samman med den historiska utvecklingen

Werner Müller:

- Tidigare rörde man sig mest i den egna byn eller stadsdelen. Idag är mobiliteten betydligt större. Oftast arbetar man inte där man bor. Man lär sig använda regionen för olika saker. Redan som litet barn lär man sig var de bästa hamburgarna finns.

- Om man skulle begränsa sig till kommunala gränser, får man problem när ett företag flyttar till gränsen på andra sidan en kommun, ex Fft. Under lång tid framöver är det en fruktlös diskussion att begränsa sig till kommunerna.

Alfons Faust arbetar med näringslivsutveckling i underregionen Rhein/Main. Han har en annan syn på regional verksamhet än representanterna för det hessiska statskansliet och arbetar mycket med kommunal samverkan.

- Vi är den enda organisationen i sitt slag i Hessen som har denna form av planarbete, med 75 städer och kommuner, inklusive storstäder som Frankfurt och Offenbach, etc. Vi har två huvuduppgifter:
- Dels att utveckla en regional exploateringsplan. Var finns det mark för bostäder, industri, trafik. Dels att göra en landskapsplan för jordbruk och grönområden. Svaret kanske blir tvärtom: Var ska man inte bygga.

Sammanslutningen är frivillig med 197 städer och kommuner. Det samarbetet går även utanför förbundslandets gränser. 75 städer och kommuner ligger i Bayern och Rheinland-Pfalz.

I Västsverige försöker vi bilda en region. Småstäderna och kommunerna är rädda för att Göteborg ska dominera alltför mycket i regionen. Är det samma problem för Frankfurt? Hur löser ni i så fall detta?

- Samma problem finns hos oss men i mindre grad. Vi hette tidigare något annat och var mindre. Vi hette tills i våras Umlandverband Frankfurt, med 43 sammanslutna kommuner. Med tiden blev det uppenbart att detta samarbete var bra för alla. Frankfurt med sina 650.000 invånare dominerade inte ensidigt över förbundet, utan var en bland flera kommuner. Större, förstås, men samtidigt en av alla andra kommuner.
- Idag har vi blivit större och består av 75 kommuner. 27 av de nya hade inte denna fruktan, men 5 uttryckte en fara för dominans från Frankfurt. De måste övertygas att det inte finns något hot från storstaden.

- Frankfurt har samtidigt beklagat sig över att man bara har en röst, men nu har man fått 12 röster. Större städer som Offenbach har 4, Hanau 3. Total 93 röster. Men i princip har inte mycket ändrats. I grund och botten var det en kosmetisk förändring som genomfördes under våren i år.

Har några mindre kommuner avbrutit detta samarbete?
- Det går inte. Det är ett påtvingat förbund av kommuner. När man väl gått med gäller det enligt förbundsstatslagarna att man inte kan lämna förbundet.

Får det regionala motståndet några konsekvenser för en regional identitet?
- Nej inte för identiteten. En professor i juridik undersöker för dessa fem kommuners räkning möjligheten att lämna detta kommunförbund. De ser tvångsanslutningen som ett ingrepp i den kommunala självständigheten.

- Vissa kostnader borde rimligen betraktas som en regional angelägenhet. Idag betalar Frankfurt självt kostnaderna för opera, balett, teater, konserthus. Men tendensen är att regionen ska ena sig om att skapa och bekosta regionalt viktig kultur.

- Då uppstår omedelbart nästa fråga: Vad är att betrakta som regional kultur? Det är naturligtvis omstritt. Man kan säga: när minst hälften av besökarna inte kommer från kärnstaden utan från omlandet. Eller om många nationella eller internationella gäster besöker ett kulturevenemang eller institution; då är det betydelsefullt för regionen.

Lagen som tvingar omlandet att vara med och bekosta regionala angelägenheter trädde i kraft 1 april. Det återstår att förhandla inom många områden om hur kostnaderna ska fördelas.

När det gäller de gemensamma grönområdena - kan det vara så att vissa kommuner tycker att de måste avstå alltför mycket av sin mark till grönområden, på bekostnad av en möjlig industriutveckling? Finns det konflikter om hur man ska planera den gemensamma regionen?

- Det skulle kunna vara en konflikt, men den har inte funnits hittills. I december förra året fick vi en landskapsplan. Det fanns inga konflikter, utan den har utarbetats i samverkan med vissa stadsförvaltningar. Vi har skapat grönområden av vissa platser som tidigare varit asfalterade. Landskapet har uppvärderats. Vissa av de anläggningar vi har skapat används inte bara för dem som bor alldelen intill, utan av många fler i regionen.

- Dessutom planerar vi en s.k regionalpark, som förbinder existerande parker med nya grönområden. Vi vill skapa ett stort grönområde runt Frankfurt, som hänger samman i hela regionen. Genom dess städer och kommuner sammanbinds grönområdena med ett nätverk av gröna stråk. Vi har gjort ett pilotprojekt som visar att detta är möjligt. Med tiden kommer det att växa fram ett nätverk. Som minst blir det en stig med 20 meter grönområden på bägge sidor, men ofta är det bredare än så. Totalt rör det sig idag om en sammanlagd sträcka på 45 mil. Om 5-10 år blir det ytterligare 5 mil.
- Samma sak diskuteras på några andra håll, men hittills har ingen förverkligat sina planer.

- När det gäller utvecklandet av näringslivet har 179 städer och kommuner frivilliga slutit sig samman. Hit hör Hessens huvudstaden Wiesbaden, men också huvudstaden Mainz i Rheinland-Pfalz. På andra sidan österut har vi området från Aschaffenburg i Bayern, längs floden Main, till Miltenberg.

- Vi har uppfattningen att konkurrensen mellan företag idag till stor del drivs på regional nivå, och inte som tidigare mellan enskilda städer. Frankfurt konkurrerar inte med staden Barcelona. Utan regionen Frankfurt/Rhein/Main konkurrerar med regionen Barcelona. Därför måste städer och kommuner i stora företagsregioner samarbeta. Man måste ha gemensam reklam för att locka arbetskraft till regionen.

- Hessen har tidigare arbetat med regional företagssamverkan, men det har visat sig att området är för litet. Saarland är ett annat exempel på Land som i regionala bemärkelser är alltför litet.

- För att skapa dessa regionala sammanhang kan man lika gärna utgå ifrån de enskilda kommunerna istället för förbundsländerna. Så man kan säga att vårt regionala parkprojekt spränger de existerande förbundslandsgränserna.

Det finns antagligen fördelar med att organisera sig regionalt utifrån ett samarbete mellan kommuner. Halland har nu deklarerat att de vill bilda län på detta sätt. Om en region definieras utifrån summan av sina regionala projekt kan man se ett mönster som påminner om nätverkssamarbete. De kommuner som har intresse av ett visst samarbete gör det, andra kan avstå.

Problemet är att dessa projekt kanske inte befrämjar en regional medvetenhet. Även om den viktigaste verksamheten bedrivs på kommunal nivå, växer betydelsen av att ha ett regionalt perspektiv.

Christer Wigerfelt
2001.09.013