Samhällsordningens fortbestånd är ordningspolitikens andra fundament. Det handlar om den ordning som maktrelationerna i ett samhälle bildar, och det handlar om denna ordnings bestånd och inte bara om tillfälliga förändringar eller förskjutningar. Hotet är att styrkeförhållandena rubbas ordentligt. Det är lätt att förstå krig, terrorhandlingar och uppror som säkerhetshot i denna bemärkelse. Däremot verkar det långsökt att övriga företeelser inom politikområdet skulle utgöra hot mot samhällsordningens bestånd. Rån, snatterier, misshandel, droger och klotter hotar möjligtvis det som brukar kallas den allmänna ordningen, men knappast samhällsordningen.

Samtidigt tenderar sprickorna i den allmänna ordningen att tolkas som säkerhetshot. Kravallerna i Göteborg i juni 2001 uppfattades omedelbart som "ett angrepp mot demokratin". (57) Det var ett sätt att stämpla demonstranterna som anti-demokrater, men också ett uttryck för etablerade gruppers oro över själva samhällsordningen. Reaktionen stod i det här fallet inte i proportion till ett reellt hot. Men det vore för enkelt att söka förklaringen i ett bristande omdöme från enskilda politikers sida.

Den tilltagande omsorgen om säkerheten är strukturellt bestämd. Den tyske statsvetaren Joachim Hirsch har beskrivit den officiella politikens villkor efter den nyliberala valfrihetsrevolutionen. Regeringarnas uppgift består uteslutande i att forma en stat som kan tävla framgångsrikt med andra regioner och nationer om de stora företagens investeringsvilja. Så gott som alla offentliga medel går därför till att skapa optimala förutsättningar för företagsetableringar. (58) Låga skatter, lag och ordning är absolut nödvändigt, medan fungerande offentliga skolor, narkomanvård och äldreomsorg görs beroende av budgetläget.

Övergången till denna utvecklingsmodell underlättades av att borgerliga opinionsbildare uppmärksammade välfärdsstatens bristande förmåga att stävja brott och ordningstörningar. Man kunde peka på att 60- och 70-talens satsningar på sociala reformer inte tycktes påverka brottslighetens omfattning. Med tiden kom ledarskribenterna på de stora tidningarna att allt mer framhäva brottslingars hänsynslöshet och efterlyste krafttag. (59)

Idag har referenserna fått en ny funktion. Ungdomar som rånar andra ungdomar på mobiltelefoner tolkas inte längre som ett uttryck för en allt för stor offentlig sektor. Brottsligheten används inte för att synliggöra utan för att dölja ett politiskt misslyckande. Det handlar inte om vad politikerna gör utan snarare om vad de inte gör - och kanske inte heller kan göra. Möjligheterna att omfördela samhällets resurser till sociala ändamål har minskat dramatiskt. Om det tidigare fanns en framstegstro och en föreställning om ett gott samhälle för alla, saknas numera en positiv grundvision. Därmed har brott och ordningsstörningar blivit viktiga som en arena för staten att demonstrera sin legitimitet. I ett system som inte kan rättfärdiga sin existens av egen kraft utan istället griper tillbaka på dunkla hot blir avvikelser från normen lättare till hot mot säkerheten. Det gör att det finns en inbyggd tendens att reducera allt till säkerhetshot som inte riktigt passar in, inklusive fattigdom och social oro.

Det dubbla fokus som uppvärderats - samhällsordningens bestånd och individens trygghet mot brott - är alltså inskränkt på många sätt. Framför allt innebär det en drastisk begränsning av vad vi kan förvänta oss av tillvaron. De politiska visionerna retirerar till ett försvar av det rena maktförhållandet, medan medborgarna utlovas trygghet mot brott. Det senare är ett grundläggande men inte särskilt avancerat krav att ställa på ett samhälle. Och frågan är ändå om det är hållbart. De tongivande aktörerna kan skydda sig mot alla tänkbara säkerhetsrisker, men kan de skydda sig mot den dynamik som utmärker politikområdet?

Det är bortkastad tid att leta efter Den stora planen bakom koloniseringen av området. Ingen enskild aktör skulle kunna hålla i alla trådar. Underrättelsetjänster, bevakningsföretag, domare, kriminologer, villaägare, tidningsredaktioner, departementssekreterare, politiker, brottsofferorganisationer, polisfackliga företrädare och kommunalråd har alla omsatt sina specifika intressen och visioner i praktisk handling. Det finns ingen konspiration och troligen inte heller någon utpräglad illvilja. Väl på plats kan ordningspolitiken analyseras som system. Ingen väljer fritt. Varje aktör har en begränsad uppsättning handlingsalternativ att förhålla sig till - som domare, kriminalreporter, väktare, brottsoffer eller försäljare av larmsystem. Utfallet av de tillämpade åtgärderna möter sedan de enskilda aktörerna som en självständig kraft, och gör deras agerande förutsägbart. Dynamiken kan sammanfattas i tre led. De tillämpade åtgärderna saknar effekt på säkerhetshoten, men uppfyller ändå de mål som myndigheterna ska uppnå, samtidigt som de sociala konsekvenserna innebär att säkerhetshoten förvärras.

Den förda politiken har inte lyckats avvärja säkerhetshoten. Brottsligheten, migrationen, de politiska protesterna och drogmissbruket visar inga tecken att avta. Kontrollåtgärderna verkar inte påverka i vilken utsträckning människor använder narkotika, demonstrerar, ägnar sig åt brottslig verksamhet eller flyr till andra länder.

Ta till exempel det väldiga gränskontrollsystemet runt EU. Det har inte minskat migrationen. Allt fler människor tar sig in i Västeuropa trots de skärpta kontrollerna. År 2001 sökte 400 000 personer asyl i EU-länderna, och tendensen är stigande sedan mitten av 90-talet. (60) Därtill kommer alla som passerar gränserna utan att visa pass eller söka asyl. Antalet papperslösa, personer som uppehåller sig i EU-området utan någon form av uppehållstillstånd, är betydande.

Enligt en beräkning rör det sig om 5-8 miljoner människor, (61) och med nuvarande utveckling blir de allt fler. Europol anger att 500 000 personer tog sig in i EU vid sidan om de reguljära gränsövergångarna år 2000, vilket ska jämföras med motsvarande antal år 1993 som uppskattades vara mindre än en tiondel, 40 000 personer. (62) Alla dessa siffror ska tas med en nypa salt. Det rör sig om uppskattningar av något som är väldigt svårt att räkna - människor som undandrar sig myndigheternas kontroll. Men ingen av de uppgifter som finns tillgängliga tyder på en minskning av migrationens omfattning, eller att myndigheterna håller på att få kontroll över i vilka former den sker.

I det interna strategidokument om EU:s asyl- och invandringspolitik som läckte ut 1998 fanns ett försiktigt erkännande av att kontrollpolitiken misslyckats. Där sägs att "den europeiska unionen inte på allvar lyckats påverka migrationens beskaffenhet på ett empiriskt konstaterbart sätt". (63) Det tycks med andra ord finnas en medvetenhet om att insatserna inte påverkar omfattningen av de förhållanden som ska reduceras. Standardsvaret på den typen av invändningar är att det kunde ha varit ännu fler flyktingar - eller ännu mer droger, ännu hänsynslösare terrorister eller ännu tyngre kriminalitet - om inte kontrollsystemet hade expanderat som det gjort. Det kunde alltid ha varit betydligt mer och värre än vad det faktiskt är. Det är svårt att motbevisa ett sådant påstående. Vi kan aldrig veta hur det varit om kontrollerna varit mer, eller mindre, omfattande. Men det finns goda skäl att anta att misslyckandet inte beror på otillräckliga kontrollmetoder, brister i tillämpningen eller motpartens förslagenhet, utan på helt andra saker.

Med all sannolikhet kommer människors kreativitet och vilja att överleva alltid att överlista rigida kontrollsystem. Hur heltäckande spektrat av åtgärder än kan verka blir det aldrig komplett. Hela tiden avslöjas luckor och öppningar genom att kunskap och erfarenheter sprids inom de grupper som är utsatta. Det sker en ständig metodutveckling, vilket inte heller poliser och underrättelsetjänster är sena att framhålla.

Men orsakerna till misslyckandet ska inte sökas inom själva politikområdet utan på ett djupare plan. Mycket talar för att migrationen är självständig i förhållande till gränskontrollsystemet. Förtryck, krig och fattigdom förklarar varför människor bryter upp från en tillvaro. Och när det gäller den andra sidan - varför människor söker sig till en bestämd plats - är utbudet av arbete avgörande, i kombination med strävan efter ett drägligt liv och existerande personliga nätverk mellan länderna. (64)

Kontrollåtgärderna påverkar inte någon av dessa faktorer. Därför kommer människor att fortsätta fly från en del platser och att ta sig till andra platser, oberoende av hur gränskontrollerna utformas. Samma resonemang kan tillämpas på brottslighet, missbruk, hemlöshet och ordningsstörningar. Kontrollåtgärderna når inte orsakerna till att företeelsen finns, och kan därför inte påverka annat än uttrycksformerna. Polisens agerande avgör om handeln med narkotika ska ske på torget eller i förortslägenheter. Väktarbolagen kan bestämma hur pass synligt hemlöshetsproblemet ska vara. Men varken poliser eller väktare kan påverka att det finns en efterfrågan på narkotika eller att människor inte har någonstans att bo.

Utvecklingen går mot ett större inslag av konkurrens och målstyrning inom offentlig förvaltning. Alla myndigheter måste uppvisa effektivitet och nå uppställda målsättningar. (65) Rättsväsendet är inget undantag. Polisen, tullen, kriminalvården eller domstolsväsendet måste ge valuta för pengarna. Hur går detta ihop med vad som framstår som en total avsaknad av påvisbara positiva effekter? Det beror givetvis på hur målen formuleras och hur effektiviteten mäts.

På ett plan kan målet vara att till exempel minska återfall i brottslighet och underlätta den intagnes anpassning i samhället. Det är en av kriminalvårdens huvudmålsättningar. (66) Men i praktiken är det andra måttstockar som gäller. Fokus ligger på att minska antalet rymningar, misskötta permissioner och andra ordningsstörningar under tiden i anstalt, medan ambitionen sjunker att förhindra återfall efter den tidsperioden. Med tanke på vilka resurser som ställs till förfogande har den senare målsättningen kommit att bli allt mer utopisk. Så de enda resultat som kan uppnås och mätas är kortsiktiga effekter av kontrollåtgärderna: en minskning av antalet rymningar och andra former av misskötsamhet under anstaltstiden. (67)

Alla referenser till den verklighet som ligger utanför institutionerna tenderar att ersättas av verksamhetsinterna kriterier. (68) Myndigheternas effektivitet bedöms ur snävast tänkbara synpunkt. När Riksrevisionsverket utvärderade det svenska Schengensamarbetet riktades uppmärksamheten mot "effektiv gränskontroll". Den målsättningen delades in i ett antal mätbara delmål. Ett av dessa var att avvisa så många som möjligt med hjälp av en så liten personalstyrka som möjligt. "Antalet avvisningar per kontrollant kan betraktas som ett resultatmått." Den måttstocken användes sedan för att mäta effektiviteten vid olika gränsövergångar i landet. Slutsatsen blev att "här ’leder’ hamnarna klart", jämfört med flygplatserna. (69) Rättssäkerhetsfrågor eller de mänskliga konsekvenserna ingick inte i ekvationen.

Insatserna på området kan alltså bedömas vara framgångsrika utan att man tar hänsyn till något som ligger utanför myndigheternas eller företagens omedelbara kontroll. Varken effekterna på säkerhetshoten eller de sociala följdverkningarna behöver vägas in. Men det betyder inte att åtgärderna saknar sådana effekter. I själva verket spelar de en stor roll för såväl enskilda människor som hela områdets dynamik.

Målgruppernas sociala resurser påverkas negativt av tvånget. Om utgångsläget var dåligt blir det i regel ännu sämre efter insatsen. Inlåsningen, avvisningen eller misstänkliggörandet förbättrar inte målgruppens tillgång till arbete, bostad, utbildning eller en god hälsa. Snarare är det precis tvärtom och det är en omedelbar effekt av själva tvångsåtgärden. Det är uppenbart i fråga om omfattande ingrepp som långa fängelsestraff eller militära invasioner. Men även mer vardagliga ingrepp som urinprov och omhändertaganden kan få sociala bieffekter: att personen blir av med körkortet eller arbetet, eller bara att utanförskapet bekräftas. Sociala insatser som exempelvis hälsovård för gatunarkomaner, utbildning på fängelserna eller återuppbyggnad av infrastrukturen i krigsdrabbade områden kan väga upp en del av de negativa konsekvenserna. Men idag tenderar effekterna att förstärkas i avsaknad av andra åtgärder som skulle kunna kompensera kontrollskadorna.

Ordningspolitiken påverkar vidare målgruppernas position på arbetsmarknaden. Som bekant finns det flera former av uppehållstillstånd: medborgarskap, permanent uppehållstillstånd, tidsbegränsade arbetstillstånd, turistvisum och pågående asylutredning. Därtill kommer alla som saknar tillstånd att vistas i landet och riskerar utvisning. Nu kan kontrollsystemet inte påverka migrationsrörelserna - hur många som flyr - men väl de flyende människornas rättsliga status. Statliga myndigheter som migrationsverket och domstolarna avgör vilken typ av uppehållstillstånd det blir, följer upp och kontrollerar.

Detta spelar sedan stor roll på arbetsmarknaden. Ju längre ner på skalan, desto mindre rättigheter och desto mindre betalt. Det säkrar tillförseln av underbetald arbetskraft inom byggbranschen, sexindustrin, städföretag, restauranger, jordbruk eller välbeställda hushåll. De som arbetar saknar helt eller delvis sociala rättigheter. Samtidigt övervakas de av invandrarmyndigheterna och riskerar att utvisas ur landet. Det gör att målgrupperna kan exploateras hårdare än om arbetet utfördes av fullvärdiga medborgare.

Detta återverkar på säkerheten. Alla de beteenden som ingår som komponenter i hotbilderna ingår i en bestämd social kontext - det är denna som gör att stölder snarare än aktieaffärer, heroin snarare än vin, svart arbete snarare än fast anställning, migration snarare än boendekarriär, och politiskt missnöje snarare än förnöjsamhet ligger närmare till hands. Om förutsättningarna vore annorlunda skulle säkert många bland dem som idag tillhör målgrupperna välja andra handlingsalternativ. Det betyder att säkerhetshoten förvärras när de sociala förhållandena försämras. Ju sämre målgruppens resurser blir, desto färre handlingsvägar återstår, och desto större hot mot säkerheten blir den. Slutresultatet blir att hotbilden permanentas. Därmed är också legitimitetsproblemet löst. Åtgärderna rättfärdigar sig själva i och med att de ständigt återskapar det hot som de riktar sig mot.

Inifrån sett kan ordningspolitiken verka rationell. Det går inte att utesluta att varje enskild åtgärd kan vara berättigad. Vem kan hindra någon från att installera larm eller rösta på det parti som utlovar flest poliser om han eller hon därigenom känner sig lite säkrare? Är det inte bättre att ta det säkra före det osäkra? I varje enskilt fall kan eftergifter åt säkerhetslogiken framstå som det minst onda.

Väljer vi ett annat perspektiv och ser till den större bilden framstår utvecklingen som allt annat än rationell. Det är lätt att hitta argument. Den utvidgade kontrollen åsidosätter mänskliga rättigheter, bidrar till ett auktoritärt samhälle och är en dyr investering för skattebetalarna.

Samtidigt har allt detta sagts många gånger förr utan att de viktigare aktörerna låtit sig övertygas. Det kan inte bara skyllas på vinklade reportage i kvällspressen eller allmänt reaktionär åsikter. Förmodligen handlar det i stor utsträckning om en anpassning till nya förhållanden.

Ordningspolitiken har slagit igenom och måste analyseras som system. Alla kränkningar och allt våld, alla kostnader och allt lidande ingår i ett system som fungerar, i den meningen att det ger arbetstillfällen, genererar ekonomisk avkastning, bekräftas av forskarrapporter och accepteras av en tillräckligt stor del av befolkningen. Systematiska kränkningar ifrågasätts inte just därför att de är satta i system. Det krävs mycket mer än argument för att få till stånd ett nytänkande. Men ett steg på vägen kan vara insikten att säkerhetslogiken får motsatt effekt - de åtgärder som utlovar säkerhet ger inte säkerhet. Även utifrån sina egna premisser är ordningspolitiken djupt irrationell.

Kriminologen Nils Christie har kallat det för en industri, vars tillväxt liknar vilda minkars fortplantning i Norge. (70) Minkstammen fortsätter att växa och växa eftersom den saknar naturliga fiender. Det är likadant med säkerhetsindustrin, den möter lite motstånd och kan växa okontrollerat.

2003.10.12