Flyktingar, terrorism, regimkritiska demonstrationer, organiserad brottslighet, fattigdom, droger och islamisk fundamentalism är företeelser som egentligen inte har så mycket med varandra att göra. Det skulle vara svårt att se vad de har gemensamt - om det inte vore för den förda politiken. Tjänstemän och politiker har framhävt det gemensamma. Vart och ett av dessa fenomen har behandlats som ett hot mot säkerheten. Dessutom har de satts i samband med varandra, och på så sätt har en komplex hotbild vuxit fram.

I den dominerande diskussionen och myndighetspraktiken är alla dessa fenomen inflätade i varandra. De möjliga kopplingarna mellan nordafrikanska flyktingar, al-Qaida, reclaim the city, heroin, rysk maffia och invandrartäta förorter är i de närmaste oräkneliga, något som länge sysselsatt nyhetsmedierna och filmindustrin. Den senaste tiden har företeelserna förbundits med varandra på nya sätt, på samma gång som de förankrats i det absoluta säkerhetsproblemet, det vill säga terrorism. Alla ojämlikheter och potentiella oroshärdar i samhället tenderar att tolkas in i terroristschemat, liksom man under det kalla kriget misstänkte fackföreningsaktivister för att egentligen vara sovjetagenter. (19) I USA ledde det till kommunistskräcken under McCarthy-eran och i Sverige till åsiktsregistreringen av hundratusentals demonstranter, tidningsprenumeranter och fackligt aktiva.

Idag håller lösa terroristnätverk på att överta rollen som samhällets fiende nummer ett. Då kan allt misstänkas för att ha terroristkoppling, inte minst gatudemonstrationerna runt elitens toppmöten. (20) Det förklarar varför det har blivit så svårt att prata om till exempel flyktingar och deras skyddsbehov. Lagar och mänskliga rättigheter väger lätt när de ständigt måste balanseras mot risken för terrorism och organiserad brottslighet.

Det är lätt att lyfta fram den roll medierapporteringen spelat, i kombination med raden av filmer om den ryska maffian, eller belysa hur detta utnyttjats av populistiska politiker. Men det grundläggande sambandet är att flyktingar, demonstranter, terrorism och droger hanteras av samma myndigheter - eller företag - som sätter säkerheten främst. De aktuella grupperna, deras situation och beteende, kommer inom räckhåll för underrättelsetjänstens, tullens, polisens, väktarbolagens och kriminalvårdens rutiner.

Historiskt kan det exemplifieras av TREVI, ett diskussionsforum för inrikes- och justitieministrarna inom dåvarande EG, samt högre tjänstemän från motsvarande departement. Polischefer och underrättelseofficerare deltog i mer praktiskt inriktade arbetsgrupper. TREVI grundades i mitten på 70-talet och kom att stå modell för utvecklingen av de följande decenniernas europeiska polissamarbete. Inledningsvis gällde samarbetet i princip bara terrorism. I början på 80-talet tillkom organiserad brottslighet och politiska protester som viktiga teman, och i slutet av decenniet även narkotika och flyktingar. (21)

Samtidigt hanteras företeelserna även av andra myndigheter - till exempel socialtjänst, migrationsverk och arbetsförmedling - och diskuteras från andra utgångspunkter än säkerhet. Det får inte glömmas bort! Flyktingar behandlas också som en humanitär fråga, demonstrationer möts också som en politisk utmaning, droger ses också som ett socialt problem, och arbetslöshet betraktas också ur ekonomisk synvinkel. Vad som skett är en förskjutning av tyngdpunkten. Säkerhetsaspekten har fått en mer framskjuten roll.
Genom att hanteras av rättsliga myndigheter associeras företeelserna med kriminalitet. Men är det verkligen brott det är fråga om? Med nuvarande lagstiftning är det inte straffbart att söka asyl i västvärlden. Att vara flykting, arbetslös, delta i politiska protester eller tillhöra en muslimsk församling är inte ett brott - till skillnad från terrorhandlingar, organiserad brottslighet och narkotikahantering.

Däremot behandlas migrationsrörelser, politiska protester, vissa religiösa riktningar och fattigdom genomgående som säkerhetsrisker - i likhet med terrorhandlingar, organiserad brottslighet och narkotikahantering. Företeelserna diskuteras i termer av faror och hot - de ses som en grogrund för brott, ett hot mot tryggheten eller en fara för landet. De är säkerhetsrisker, kort sagt. Kopplingen till brott är sekundär, det centrala är företeelsernas status som säkerhetsrisker, vilket förmodligen också är det enda som de har gemensamt.

Nästa fråga är om det verkligen rör sig om säkerhetsrisker. Är det rimligt att se flyktingar och narkomaner som säkerhetsrisker? Utgör dessa grupper ett hot mot samhällets överlevnad? Men den frågan uppkommer sällan, för hur det faktiskt förhåller sig är inte det centrala. Bedömningen - liksom åtgärderna - behöver inte stå i proportion till ett verkligt hot. Det handlar mer om vem som lyckas genomdriva sin definition av situationen, och mindre om vad hoten är i verkligheten. Säkerhetsriskerna kan vara reella eller uppdiktade; det spelar ingen roll vilket, vad de är egentligen eller vad de var från början, för de är vad de gjorts till och är verksamma i den egenskapen. (22) Dessutom är det svårt att ta ställning till verklighetsbakgrunden, eftersom bristen på precision är ett utmärkande drag hos de framförda hotbilderna. De är ofta formulerade i mycket allmänna ordalag, vilket också fyller en funktion. (23) Ju mer diffusa hotbilderna är, desto mer kan tolkas in, och på så vis göras till säkerhetsrisker.

Det är bara att koppla ihop företeelsen med någon av de redan befintliga säkerhetsriskerna. Folk som transporterar flyktingar över EU-gränsen mot betalning har under senare år blivit "människosmugglare" och kopplats till såväl penningtvätt som narkotikahandel. (24) Resultatet blir ett löst sammanhållet komplex av hotbilder, som ger det nya politikområdet - ordningspolitiken - en egen identitet och legitimitet. Alla ingripanden hämtar sitt berättigande från detta kalejdoskop. Skolk, narkotikaförsäljning och terrorhandlingar bildar en sammanhängande ström av hot. Övergången från flyktingar över egendomsbrott till organiserad brottslighet sker steglöst. Den centrala frågan blir att avvärja detta flöde av hot innan det sätts i verket.

Kontinuumet av hot motsvaras av ett brett spektrum av insatser. Allt från identitetskontroller på gatan och videoövervakning, över passerkontroller, dataregister och tillfälliga frihetsberövanden, till långa fängelsestraff, utvisningar och militära operationer. Vad karakteriserar det spektrum av insatser som är aktuella? Ur ett Foucaultperspektiv kan man skilja mellan produktiv och repressiv maktutövning. Repression reducerar dem som makten utövas över till objekt för åtgärderna: genom att tysta, utestänga eller krossa målgruppen eftersträvas passivitet. Produktiv maktutövning innebär att målgruppen istället involveras som aktiva subjekt i ordningens upprätthållande; den verkar genom inskolning i beteendemönster som befäster kollektiv underordning såväl som individuella ambitioner. Makten skapar också begär, vanor och normer. (25)

Men det är uppenbart att åtgärderna inom det här politikområdet ligger närmare den repressiva polen. Det handlar om att reducera till objekt snarare än om att involvera som subjekt. Det direkta fysiska tvånget är antingen öppet eller illa dolt, och det finns inga längre gående visioner än att hotet ska neutraliseras eller göras hanterbart.
Men makten utövas inte likformigt över hela politikområdet. Det verkar finnas en skillnad mellan insatserna beroende på vilken del sorts hot som är aktuellt: om det är övergången mellan krig och brott eller mellan brott och ordningsstörningar. I båda fallen verkställs insatserna administrativt mot specifika gruppers riskbedömda beteende. Men ur en annan aspekt skiljer sig tillämpningen: i det första fallet tenderar repressionen att vara överdimensionerad och i det andra fallet kostnadseffektiv.

I det förstnämnda fallet, gränslandet mellan krig och brott, frigörs våldsutövningen från lagar och konventioner. Det finns inte längre några givna begränsningar. Undantagstillståndet förutsätter ett existentiellt hot som i sista hand måste avvärjas med våld. Eftersom målgrupperna konsekvent sammankopplas med terrorism och organiserad brottslighet kan det villkoret räknas som uppfyllt. Det budskap som förmedlas är att vi har att göra med en hänsynslös fiende som visserligen inte enbart kan bekämpas med våld, men att det måste finnas en sådan beredskap. Då blir allt eller det mesta tillåtet. Det är en maktutövning som är överdimensionerad, som slösar med resurserna utan att tänka på kostnaderna. Undantagstillståndet tenderar dessutom att göras permanent, eftersom det antingen saknas konkreta målsättningar eller en vilja att ompröva de åtgärder som vidtas.

Åtgärderna för att hantera hot som har att göra med vardagsbrottslighet och ordningsstörningar är däremot inte lika uppseendeväckande. Det rör sig om insatser som smälter in i vardagen: byggnadstekniska lösningar, föräldravandringar eller kameraövervakning. Tillämpningarna bygger på en kostnadskalkyl - priset för åtgärden vägs mot vad som kan uppnås. De ekonomiska kostnaderna och förlusten av öppenhet ställs mot den förväntade effekten, i form av ett bättre företagsklimat eller en ökning av den upplevda tryggheten. Det handlar om kostnadseffektiv skademinimering. Målet är inte att undanröja hoten utan att göra dem hanterbara; en nollvision skulle bli alldeles för kostsam.
Alla åtgärder inom området är inte repressiva. Det finns också utrymme för en produktiv maktutövning, som innebär att människor ur de aktuella målgrupperna istället integreras och aktiveras för att upprätthålla ordningen.

I Stockholm förekommer att långtidsarbetslösa och ungdomar i fattiga områden anställs för att patrullera köpcentra (s. k. Centrumvärdar) eller rekryteras för övervakning i tunnelbanan (s. k. Lugna gatan-värdar). (26) Det är ett sätt att engagera individer ur målgrupperna och göra dem till ansvarskännande medborgare. Samtidigt effektiviseras övervakningen genom att de delar social och kulturell bakgrund med dem som kontrolleras. Det finns inte särskilt många Lugna gatan- och Centrumvärdar, men verksamheterna ligger i linje med utvecklingen. Allt fler lågbetalda servicejobb skapas i denna sektor. Det betyder att en växande del av arbetarklassen skolas in för att sköta rutinkontrollerna: kontrollera bagaget på flygplatserna, ta urinprover på anstalterna eller bilpatrullera industriområden nattetid.

Stommen av institutioner är densamma som för tjugo år sedan. Det är fortfarande polisen, domstolarna och fängelset som står för kärnverksamheten. Samtidigt har mycket förändrats: nya institutioner har tillkommit och några av de redan befintliga har expanderat. Det har skett en kraftig utvidgning av fängelseväsendet, gränskontrollsystemet runt EU, lokala brottsförebyggande råd samt den privata säkerhetsindustrin. Dessutom fungerar institutionerna enligt en säkerhetslogik som är minst lika anmärkningsvärd som själva expansionen. Låt oss granska dessa fyra institutionella förändringar med avseende på omfattningen, positionen inom politikområdet, målgruppen för åtgärderna och logiken enligt vilken de tillämpas.

Det byggs nya fängelser nästan överallt. "Det som är mest iögonfallande vid sekelskiftet", skriver den franske sociologen Loïc Wacquant, "är utan tvekan den enorma ökningen av fångpopulationen i alla utvecklade länder". (27) I USA sker frihetsberövandet i industriell skala och berör hundratusentals främst icke-vita amerikaner. Under 90-talet ökade antalet fångar med åtta procent årligen och i juni 2002 passerade antalet amerikaner intagna på anstalt för första gången tvåmiljonersstrecket. (28) Också i Europa ökar antalet fångar, även om det är långt till de amerikanska nivåerna. I Sverige planeras tusen nya fängelseplatser under de närmaste åren. (29)

Som kollektiv utmärks de intagna främst genom att ha det betydligt sämre ställt än befolkningen i övrigt. Det gäller i fråga om arbete, boende, utbildning och hälsa, och det gäller både under uppväxttiden och senare i livet. (30) Målgruppen är alla som står eller ställt sig utanför den vanliga arbetsmarknaden och inte sällan befattar sig med droger. Rättsväsendets kamp för det narkotikafria samhället har varit ett viktigt verktyg för att fylla fängelserna. I Sverige är runt hälften av alla intagna narkomaner; 45 procent av alla nyintagna år 2001 betecknades som tunga narkotikamissbrukare. Det ser ut på liknande sätt i andra länder. Missbrukare dömda för narkotikarelaterade småbrott utgör majoriteten av fångpopulationen i USA, och inom EU passerar varje år 180 000 - 600 000 narkotikamissbrukare genom fängelsesystemet. Tendensen är stigande. (31)

Detta behöver inte betyda att lagen håller på att överges som rättesnöre - snarare tyder det väl på motsatsen. Fängelset tillhör den gamla kriminalpolitikens kärnområde. Lagens logik ligger till grund för verksamheten. Det är individen som står i centrum, en brottslig handling är förutsättningen för frihetsberövandet och beslutet har fattats av en domstol. Men under senare tid har denna modell blandats upp med andra element. Det finns en tendens att även handlingar som inte är brottsliga leder till ett förlängt eller förnyat frihetsberövande till följd av beslut fattade av kriminalvården själv.

I USA har brott mot frigivningsföreskrifterna kommit att bli en allt vanligare anledning till fängelsevistelse. I en del fall handlar det om lagöverträdelser, men ofta rör det sig om ett beteende som inte är straffbart i vanliga fall, till exempel onykterhet eller missade besök hos frivården. Beslutet att skicka den frigivne tillbaka till fängelset fattas dessutom i växande utsträckning på tjänstemannanivå och inte i domstol. (32) Att frivården skickar tillbaka människor i fängelse på grund av misskötsamhet är inget som satts i system i Sverige. Men även här kan frihetsberövandet förlängas på administrativ väg, och möjligheterna att göra det har utökats. Positiva urinprov och andra former av misskötsamhet kan numera leda till att frigivningen senareläggs med upp till 15 dagar per gång utan att saken prövas i domstol. (33)

Säkerhetslogikens intåg i kriminalvården märks också på den allt större vikt som läggs vid riskbedömningar. Värderingar av de intagnas vålds- eller rymningsbenägenhet har visserligen alltid gjorts i en institution så upptagen av sin egen säkerhet som fängelset. Men det har skett en förändring. Den modell som utgick från en kombination av straffvärde och behandling håller på att ersättas av en annan som bygger på ständiga riskbedömningar. Det betyder att påföljden varken utformas utifrån de intagnas sociala behov eller utifrån hur pass grovt brottet var; det avgörande blir istället den riskkategori som individen bedöms tillhöra. "Selektiv inkapacitering" är det hittills tydligaste exemplet på denna trend. Tanken bakom inkapacitering är att uppnå en sänkning av den totala brottsligheten genom att spärra in ett stort antal kriminella under en lång tid av deras brottsaktiva karriär. Riskprofilen och utfallet på statistisk nivå avgör då påföljden snarare än individens konkreta brott. (34)

Dagens svenska kriminalvård är en blandning av alla modeller, men även här är trenden att riskbedömningar får ett större spelrum. Det gäller särskilt de som döms till fyra års fängelse eller mer. Sedan slutet av 90-talet får alla långtidsdömda genomgå omfattande tester på anstalterna Kumla (män) eller Hinseberg (kvinnor) för att farlighetsklassificeras i början av straffet. Resultatet avgör vilka individuella villkor som gäller under resten av anstaltstiden.

Gränskontrollsystemet befinner sig i övergången mellan den traditionella kriminalpolitiken och säkerhetspolitiken. Ett färskt exempel är planerna på att inrätta en gemensam gränspolis. Den tilltänkta polisstyrkan ska bedriva spaning, utreda brott, göra tullkontroller vid EU:s yttergränser samt bekämpa terrorism, illegal invandring och trafficking. (35) Ett annat exempel är embryot till en gemensam kustbevakning. Sedan januari 2003 patrullerar fartyg från fem EU-länder delar av Medelhavet och Atlanten för att jaga bort små, ofta överfyllda båtar med människor som försöker ta sig över från Nordafrika. (36) Utbyggnaden av gränskontrollsystemet har inneburit ett genombrott för institutioner som varken är polisiära eller militära utan ett mellanting. Ingenting tyder på att vi har sett slutet på denna utveckling. Den franske polisforskaren Didier Bigo menar att denna expansion kommer att fortsätta, eftersom just paramilitära polisstyrkor presenterats som lösningen i omvärldsanalyser där inre och yttre hot mot landets säkerhet flyter ihop. (37)

Gränskontrollsystemet är hörnstenen i det rättsliga samarbetet inom EU. Detta samarbete - i olika konstellationer - mellan EU-ländernas polismyndigheter, åklagare och justitiedepartement har beskrivits som "en rättslig och institutionell labyrint av Kafka-liknande dimensioner". (38) Sekretess, snåriga regelverk och en mångfald arbetsgrupper gör det svårt att bedöma omfattningen. Men utan tvekan har det vuxit kraftigt och växer fortfarande.
Det finns flera milstolpar i utvecklingen. Schengensamarbetet, i vilket Sverige deltar operativt sedan mars 2001, var banbrytande när det gäller säkerhetslogiken. Det la grunden för ett polisarbete baserat på effektivitet och säkerhet snarare än lagar och medborgerliga rättigheter. Regelverket öppnade för att frihetsberövanden och registreringar kunde göras på vaga, närmast godtyckliga grunder. Det innebar att långtgående åtgärder kunde vidtas efter tjänstemannabeslut, utan föregående juridisk prövning, utan konkret brottsmisstanke. Det räckte med att de aktuella personernas utseende och agerande stämde med en bestämd riskprofil. (39)

Detta gäller inte minst asylsökande. Varje dag sker avvisningar vid EU:s yttre gränser baserade på grupptillhörighet och inte på individens asylskäl, efter beslut fattade på plats av den tjänstgörande kontrollpersonalen. Samtidigt finns det inslag av lagens logik. Om individen passerar gränsen och söker asyl inne i landet sker en individuell prövning av rätten att stanna. Andelen som får asyl har visserligen minskat drastiskt, vilket antirasistiska grupper ihärdigt - sedan slutet av 80-talet - kritiserat som en urholkning av rätten till asyl. Kritiken har inte minst riktat sig mot ofullständigt genomförda asylansökningar. Det som händer nu är att även rätten att söka asyl och få sin ansökan prövad ifrågasätts. Den som tar sig förbi gränsen på okonventionella vägar och söker asyl inne i landet - vilket de flesta numera gör som söker asyl i Sverige - riskerar nämligen att straffas för detta istället för att få sin ansökan prövad. Skillnaden mellan organiserad brottslighet och flyktingar tenderar att upphävas; alla som tar sig in med hjälp av flyktingssmugglare kan snart komma att straffas för de senares brott, såsom medhjälpare. (40)

Traditionell brottslighet verkar däremot inte beröras i någon större utsträckning av den förstärkta gränskontrollen. Systemet är inte uppbyggt för att hantera individer som begått brott utan befolkningsgrupper som motsvarar administrativa riskprofiler. För närvarande träffar åtgärderna främst flyktingar och säsongsarbetare. Dessa grupper står för den stora majoriteten av alla avvisade och kontrollerade personer. En annan målgrupp är politiska aktivister. Många som är djupt kritiska mot delar av samhällsutvecklingen, exempelvis utbyggnaden av gränskontrollsystemet, och demonstrerar mot detta i samband med ledarskiktets toppmöten motarbetas av samverkande polis- och åklagarmyndigheter som förhindrar resor mellan länderna eller arresterar i förebyggande syfte. (41)