Under de senaste tio åren har brottsförebyggande verksamhet upplevt ett genombrott. Det har lett till att polis i samarbete med sociala myndigheter allt mer intresserat sig för avvikande beteende som inte är brott. Ordningsstörningar på lokal nivå har prioriterats upp. Uteliggare, snattare, elever som skolkar, klottrare, tiggare, störande hyresgäster och tillverkare av hembränd sprit har till exempel blivit måltavlor för det brottsförebyggande arbetet. (9)

Trots att verksamheten kallas brottsförebyggande behöver det alltså inte handla om brott; och om det gör det, i så fall om ringa brottslighet. Juridiskt sett har detta arbete ett dubbelt fokus. En del av åtgärderna handlar om vardagsbrott - rån, misshandel och stölder - medan andra avser smärre ordningsstörningar. Utöver lagöverträdelser beivras även andra normavvikelser. Handlingarnas juridiska status verkar spela mindre roll; viktigare är hur stötande de uppfattas. Ibland fullföljs glidningen, när det oönskade beteende kriminaliseras, så att det blir möjligt att avvisa tiggare från offentliga rum, bötfälla föräldrar till skolkande skolbarn eller låta polisen prioritera insatser mot narkotika för eget bruk. Därigenom urholkas lagen åt det andra hållet, nedåt: gränsen mellan lagöverträdelser och andra former av avvikande beteende blir otydlig.

Denna förskjutning kan vara kopplad till en bestämd uppfattning om brottslighetens orsaker, till exempel nolltoleransteorin, som säger att ingripanden mot små avvikelser är ett bra sätt att förhindra grova brott. Men det är inte nödvändigt, för även på ett teoretiskt plan är kopplingen till brott egentligen överflödig. Det kan lika väl röra sig om att minska upplevd osäkerhet. När EU:s ministerråd nyligen och delvis på svenskt initiativ beslutade att inrätta ett europeiskt brottsförebyggande nätverk definierades brottsförebyggande som "alla åtgärder som är avsedda att minska eller på annat sätt bidrar till en minskning av brottsligheten och medborgarnas känsla av osäkerhet". (10)

Spontant är det lätt att tänka sig att det rör sig om ungefär samma målsättning - att brott och osäkerhetskänslor hänger ihop. Får vi ner det ena minskar också det andra. Men flera studier visar att det inte finns några enkla samband mellan den faktiska brottsligheten och den upplevda osäkerheten. Grupper som inte är särskilt brottsdrabbade kan uppleva en hög nivå av otrygghet, medan grupper som är betydligt mer utsatta för brott anser sig trygga. (11) Initiativ för att sänka brottsligheten har inte nödvändigtvis någon positiv effekt på rädslan för brott. Det kan rent av vara så att säkerhetsåtgärder bidrar till att öka den upplevda osäkerheten. (12)

Därför tenderar detta att vara parallella målsättningar, vilket i praktiken betyder att brottsförebyggande åtgärder kan rikta sig mot enbart osäkerhetskänslor. Och då är insatser mot ordningsstörningar omedelbart berättigade - utan att gå omvägen över kopplingen till brott - med hänvisning till att de skapar en "känsla av osäkerhet".
Det finns till och med en strävan att introducera en ny definition på vad som är brottsligt. I ett meddelande från EU-kommissionen om en gemensam strategi för det brottsförebyggande arbetet inom EU definieras begreppet brottslighet på ett nytt sätt. "Brottslighet", skriver kommissionen, innefattar förutom "brottslighet i egentlig mening" även "bristande medborgaranda, som utan att nödvändigtvis manifesteras i straffbara handlingar tar sig uttryck i olika asociala beteenden som sammantagna kan skapa ett klimat av spänning och osäkerhet". (13)

Med detta synsätt är brott inte längre bara brott, det vill säga synonymt med lagöverträdelser, handlingar beskrivna i lagboken. Även "olika asociala beteenden som sammantagna kan skapa ett klimat av spänning och osäkerhet" räknas som brott. Därigenom suddar lagstiftarna ut skillnaden mellan lagöverträdelser och ett opreciserat antal andra beteenden. I praktiken kan detta få svåröverblickbara konsekvenser. Det öppnar upp för att metoder som hittills bara tillåtits för att bekämpa "brottslighet i egentlig mening" även kan användas mot sådant som anses vara "bristande medborgaranda".

Genom att skapa denna typ av kryphål frikopplas tvångsåtgärder från lagen. Fysiskt tvång kan användas även utan att lagöverträdelser ägt rum och med andra syften än att hindra pågående eller framtida lagöverträdelser. Upprätthållandet av lagen har kommit att stå tillbaka för andra principer. Den brittiske kriminologen David Garland har beskrivit denna förskjutning, som är speciellt tydlig i det brottsförebyggande arbetet. "Trygghet i lokalsamhället (community safety) blir den överordnade målsättningen; att bekämpa brott blir bara ett medel för att uppnå detta mål och inte ett mål i sig. Att reducera den upplevda osäkerheten och minimera skador och kostnader blir det centrala." (14)

Visst finns det ett samband. Om man får ned brottsligheten leder det förmodligen också till en minskning av mänskligt lidande, av ekonomiska skador och av den upplevda osäkerheten. Men det är ändå en annan typ av målsättningar, som dessutom är mycket vidare. Särskilt den upplevda säkerheten i lokalsamhället tenderar att vara ett brett begrepp. Ofta avses inte bara invånarnas personliga trygghet mot brott, utan även trygghet och trivsel i köpcentret och kommunens attraktivitet som investeringsort.

Ur detta perspektiv blir det lättare att förstå den stora vikt som läggs vid ordningsstörningar. Om skademinimering och upplevd säkerhet är det överordnade, blir ordningsstörningar ett problem fullt jämförbart med den faktiska brottsligheten. Den juridiska skillnaden mellan cykelstöld och skolk sätts ur spel; det är bara två riskbeteenden som måste hanteras. Ungdomar på torget som dricker folköl, människor som sover på parkbänkar, klotter på bussarna, folk som tigger, är psykiskt sjuka eller uppenbart drogpåverkade skapar otrygghet, skrämmer bort kunderna och minskar företagens vilja att investera i kommunen. Det ger en glidande övergång mellan å ena sidan smärre ordningsstörningar och å andra sidan brottsliga handlingar.

Ordningspolitikens födelse. Jag påstår alltså att säkerheten – inte lagen – numera är den överordnade principen för användandet av fysiskt våld och andra åtgärder direkt baserade på tvång. Lagen håller på att ersättas av andra styrmekanismer. Tvånget tillämpas enligt ett nytt mönster. Ingripanden sker även mot oönskade beteenden som inte är brott och med en annan målsättning än att se till att lagen följs. Säkerhetstänkandet har sprängt juridiken. Eller rättare sagt: lagen har urholkats från två håll, såväl uppåt som nedåt.

Det kan förefalla absurt med ett politikområde som skulle rymma allt från skolk över drogförsäljning till terrorhandlingar. Men det är absurt bara därför att många ännu inte lärt sig tänka utifrån ett säkerhetsbegrepp som brutit med lagens logik.

Står vi måhända inför kriminalpolitikens slut? Gränsen har luckrats upp mellan områden som länge varit åtskilda. Under den generella välfärdsstatens epok sågs resurssvaga gruppers avvikande beteende som en socialpolitisk fråga, förutsatt att det inte rörde sig om brott. Beteende som avvek från sociala normer var psykiatrins eller socialtjänstens ansvar. Brott hanterades inom ramen för kriminalpolitiken, vilket innebar andra metoder och andra institutioner, medan allt som hade med krig att göra var säkerhetspolitik och sköttes av totalförsvaret. Idag tenderar socialpolitik, kriminalpolitik och säkerhetspolitik att smälta samman. Resultatet är ett nytt politikområde som hålls samman av en enhetlig logik och drivs av en egen dynamik. Detta har inte något riktigt namn ännu men låt oss tills vidare kalla det för ordningspolitik.

Det återstår att i detalj redogöra för ordningspolitikens födelse. Men dessförinnan bör begreppen slipas till. Det centrala momentet i denna historia är säkerhetslogikens genomslag. Hur skiljer sig denna logik från lagens logik? Vad är det som händer när säkerheten läggs till grund för tillämpningen av tvång i samhället? På det mest grundläggande planet handlar det om vad någon kan komma att göra, istället för vad någon har gjort. Den avgörande frågan att ställa vid ett eventuellt ingripande är inte "har personen begått ett brott?" utan "utgör personen en risk?".

Det är en väsentlig skillnad. I samma stund som säkerheten görs till utgångspunkt för våldsanvändning kommer denna att bygga på sannolikheter, prognoser, profiler och riskbedömningar, snarare än på faktiska händelser och gärningar. Det är en konsekvens av hur själva säkerhetsbegreppet är konstruerat. Säkerhet innebär, för det första, en frånvaro av någonting dåligt snarare än en närvaro av någonting bra. Vidare handlar det om framtiden: eventuella åtgärder bygger på en bedömning av sannolikheten för att det dåliga ska inträffa. Bedömningar är även inblandade på ett annat sätt - för vad är det som man måste skydda sig mot? Det är inte vilka hot eller problem som helst. Att säga att något är ett hot mot säkerheten innebär att det är allvarligt, så allvarligt att fortbeståndet riskeras. Hoten riktar sig mot existensbetingelserna för det som ska skyddas. Avvärjs inte hotet är individens eller gruppens eller institutionens överlevnad i fara. Detta motiverar, slutligen, användningen av genomgripande åtgärder, inklusive våldshandlingar. (15)

Säkerhetslogikens genomslag innebär tre viktiga förändringar jämfört med den traditionella rättsstaten. Sammantaget bildar de en definition av säkerhetslogiken. För det första, det handlar inte om vad individen gjort sig skyldig till utan snarare om grupptillhörigheten - är han narkoman? Är hon aktivist? Flykting? Muslim? Arab? Rättssystemet hanterar snarare hela befolkningsgrupper, även om det är individer som i slutändan träffas av åtgärderna. Vidare, det intressanta är egentligen inte beteendet i sig utan snarare vad det kan tänkas vara ett tecken på - innebär det att personen är en risk? Att personen tillhör en viss grupp, motsvarar spaningsprofilen, umgås i vissa kretsar eller hyser vissa åsikter kan motivera ett ingripande - avvisning, utvisning, avlyssning eller häktning - lika väl som ett konstaterat brottsligt beteende. Slutligen, ingripandet mot personen, eller gruppen, behöver inte föregås av en juridisk prövning i domstol utan det räcker med ett beslut på tjänstemannanivå. Det är en administrativ åtgärd som bygger på en samlad riskbedömning där skuldfrågan bara är en av flera faktorer som vägs in.

I början av 1990-talet noterade de amerikanska kriminologerna Malcolm Feeley och Jonathan Simon i ett par mycket uppmärksammade artiklar att påföljdssystemet i växande utsträckning fungerar enligt säkerhetslogiken. De ansåg att en ny syn på straffets funktion genomsyrade kriminalvården. Såväl viljan att rehabilitera brottslingar som ambitionen att få ner brottsligheten höll på att ge vika för ständiga riskanalyser. Motivet var enbart att göra det avvikande beteende hanterbart - inte att minska det eller förändra människorna bakom. (16) Sedan dess har deras teser diskuterats flitigt, samtidigt som utvecklingen fortsatt i den riktning som skisserades.

Var befinner vi oss i dagens Europa? Står vi inför rättsstatens sammanbrott? Frågan är motiverad, om staten tillämpar tvångsmetoder mot grupper snarare än individer, på grundval av ett riskbeteende och utan domstolsprövning. Men att tala om sammanbrott är överdrivet. Lagen är inte upphävd bara för att användandet av tvång i växande utsträckning följer säkerhetslogiken. Allting som händer på området kan inte sammanfattas i en modell; verksamheter som fungerar på helt olika sätt kan samexistera och gör det också. (17) Det betyder att en del åtgärder fortfarande följer lagens logik, andra säkerhetslogiken och åter andra sätter vårdbehovet i centrum. Varken rättsstaten eller välfärdsstaten behöver vara utplånad. Men tendensen är att säkerhetstänkandet gradvis tar över. Förändringarna inom området pekar i den riktningen. Nya åtgärder och institutioner fungerar snarare enligt säkerhetslogiken än enligt rättsstatliga principer.

Det nya politikområdet omgärdas av mörka hot och genomkorsas från den ena änden till den andra av riskbedömningar. Vi står inför ett vidgat fält för tvångsingripanden. Insatser mot flyktingar, åldringsrånare och skurkstater varvas med larmrapporter och nya samordningsgrupper. Det sker en kolonisering av det ordningspolitiska området. Tempot är högt; den som har ambitionen att dokumentera allt som händer får svårt att hålla jämna steg med utvecklingen. (18) Låt oss se hur hotbilderna, institutionerna och åtgärderna följer säkerhetslogiken.

2003.10.23